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城市污水综合治理PPP项目的实施困境与突破路径研究

一、引言

1.1研究背景与意义

随着城市化进程的快速推进，人口不断向城市聚集，工业生产规模持续扩大，城市污水的产生量也与日俱增。据相关统计数据显示，从2010年至2018年，我国城镇污水排放量已从385.2亿吨急剧增长到636.1亿吨，大量未经有效处理的污水直接排放，给自然水体带来了沉重的负担，导致河流、湖泊等水域水质恶化，水生生态系统遭到严重破坏，不仅威胁到水生动植物的生存繁衍，也对人类的饮用水安全构成了直接威胁，影响着人民群众的日常生产和生活。如2024年5月中央第五生态环境保护督察组督察湖南省发现，部分城市水环境基础设施建设改造缓慢，污水直排问题依然突出，部分河流断面水环境质量恶化，湘江、资江、沅江和澧水入洞庭湖断面总磷浓度上升，洞庭湖出口断面总磷浓度同比上升38.3%。

面对如此严峻的城市污水问题，加强城市污水综合治理刻不容缓。而传统的由政府单一投资建设和运营管理的污水治理模式，因受到政府财政资金有限、专业技术和管理经验不足等因素的制约，难以满足日益增长的城市污水治理需求。在此背景下，公私合作模式（PPP模式）应运而生。PPP模式是政府与社会资本之间的一种合作形式，通过特许经营等方式吸引社会资本参与污水治理项目，实现政府与社会资本的优势互补。在城镇污水处理项目中采用PPP模式，一方面能够有效缓解政府日益繁重的财政压力，另一方面可以充分调动社会资本的积极性，利用社会资本先进的技术和管理经验，提高项目的工作质量和效率，是一种双赢的商业模式。自2017年7月四部委联合出台政策，要求政府参与的污水处理项目强制性实施PPP模式以来，PPP模式在污水处理行业得到了广泛应用。截至2021年三季度末，全国政府和社会资本合作项目（PPP）累计入库项目10115个，投资额达15.9万亿元，其中项目库内检索“污水处理”且已进入执行阶段的相关项目共计3168个。

然而，PPP模式在城市污水综合治理项目的实际实施过程中，也暴露出了诸多问题，如资金短缺、监管不到位、政府与企业利益博弈、公众抵触等。这些问题严重影响了PPP模式在城市污水治理中优势的发挥，阻碍了城市污水治理项目的顺利推进和治理目标的实现。因此，深入研究城市污水综合治理PPP项目实施过程中存在的问题，并提出切实可行的对策，具有重要的现实意义。

从解决城市污水问题角度来看，有助于优化城市污水治理项目的运作，提高污水治理效率和质量，改善城市水环境，保障城市生态安全和居民健康。从推动PPP模式发展角度而言，能够为PPP模式在城市污水治理及其他公共服务领域的广泛应用提供有益的经验借鉴和理论支持，促进PPP模式的规范、健康发展，提升公共服务供给的效率和水平，推动我国基础设施建设和公共服务领域的改革创新。

1.2国内外研究现状

国外对PPP模式在城市污水综合治理领域的研究开展较早，在理论和实践方面都积累了丰富的经验。在理论研究上，重点关注PPP项目的风险管理、合同管理以及绩效评价等。在风险管理方面，研究了如何识别、评估和应对项目实施过程中的各种风险，如市场风险、政策风险、技术风险等，提出通过合理的风险分担机制，将不同类型的风险分配给最有能力承担和管理的参与方，以降低项目整体风险。在合同管理方面，强调合同条款的严谨性和灵活性，以适应项目实施过程中的各种变化，减少合同纠纷。在绩效评价方面，构建了多维度的评价指标体系，除了关注项目的经济绩效，还注重环境绩效和社会绩效，以全面评估项目的实施效果。在实践方面，国外许多发达国家已成功实施了众多城市污水综合治理PPP项目。比如英国，自20世纪90年代开始在水务领域广泛应用PPP模式，通过完善的法律框架和监管体系，保障项目的顺利实施。美国、法国等国家也在城市污水治理项目中采用PPP模式，形成了各具特色的运作模式和管理经验，在项目融资、建设、运营和监管等环节都有成熟的做法，为其他国家提供了借鉴范例。

国内对于城市污水综合治理PPP项目的研究，随着PPP模式在国内的推广应用而逐步深入。早期研究主要集中在PPP模式的基本理论、优势以及在城市污水治理领域应用的可行性分析上，论证了PPP模式在缓解政府财政压力、提高项目运营效率、促进技术创新等方面的积极作用。近年来，研究重点逐渐转向项目实施过程中的实际问题及对策。有学者指出，资金短缺是项目实施面临的一大难题，地方政府财政能力有限，难以承担大规模的污水治理项目投资，而社会资本的参与意愿受到投资回报率、风险分担等因素的影响，导致资金筹集困难。监管不到位也是突出问题，由于相关法律法规不完善、监管机构职责不明确等，使得对项目建设和运营过程的监