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推进基层政府专项债管理高质量发展的策略研究

专项债券作为省级政府为公益性项目融资的重要工具，在经济下行压力增大的背景下，为地方政府拓宽了融资渠道，对促进公益项目投资、拉动经济快速增长起到了关键作用。然而，如何高效、合规地运用专项债券资金，推动经济社会高质量发展，成为市、县级基层政府面临的新挑战。

一、基层政府专项债筹集、使用现状

（一）项目核准融资难

基层政府主导专项债项目的策划筹备和申报使用工作，但专项债项目申报政策性强、专业要求高。基层政府往往因项目前期准备工作不充分、资金投向不精准，难以满足国家部委核准融资条件。以xx市为例，xx年储备专项债项目xx个，融资需求xx亿元，涵盖生态环境保护、城市更新改造、工业园区建设等领域。截至xx年底，符合审核条件的项目仅有xx个，核准融资金额仅xx亿元，远不能满足地方经济发展需求。

（二）资金合规使用难

在实际工作中，一些地区的专项债核准融资与前期手续完善、项目建设进度衔接不畅，难以快速形成实物工作量，导致“资金等项目”的局面。部分项目为应对专项债资金闲置监管，超进度拨付工程款或以拨作支虚报债券使用进度，为资金安全和工程质量埋下隐患。此外，建设单位将专项债资金用于经常性支出或弥补其他工作经费不足的现象依然存在。

（三）债务还本付息难

自2015年我国试点发行政府专项债以来，部分项目已建成投产并进入偿债期。从建成项目的运营情况来看，部分专项债券支持的项目存在建设周期长、投入产出比不匹配、自身盈利能力差等问题。目前，基层政府专项债券偿债资金主要依赖土地出让收入。随着城市可开发利用土地减少，新增专项债券发行规模增大，这种偿债模式存在较大风险隐患。

二、专项债券管理困局分析

（一）储备和申报的项目质态不佳

基层政府对专项债券筹资政策理解不透彻，储备和申报项目时未能充分把握评审要求及国家部委关注重点，影响了专项债券额度下达和作用发挥。

1.项目成熟度不高。部分项目申报准备工作不充分，未深入调查前期手续完整性、项目可行性，未严格研判项目成本收益预测科学性及财评报告等申报资料质量，导致申报项目可行性低甚至不可行。

2.项目导向性不足。专项债储备项目呈现“多、杂、散”特点，未能精准聚焦重大项目和重点领域，缺乏符合地方实际、发挥地方优势的重点投资项目。

3.个别项目不符合投资领域要求。部分部门因政策把握不准确，储备和申报的个别项目不属于专项债投向领域范围。例如，xx市储备的某中小学校外实训基地建设项目，虽属教育领域，但符合专项债投资方向的教育领域仅限托幼和职业教育。

（二）项目全生命周期绩效管理理念尚未形成

专项债券在“借、用、管、还”全生命周期出现的问题，皆与未切实贯彻全流程绩效管理要求有关。

1.部分项目从储备开始未科学评估必要性和可行性，未从时效、成本、效益等方面设定可行实施方案，影响项目核准融资速度，为后续组织实施、资金管理使用留下隐患，增加债券本息偿还不确定性，可能导致“资金等项目”。

2.部分部门未落实“举债必问效、无效必问责”要求。部分项目实施单位未履行主体责任，债券资金不能及时形成实物工作量；部分部门未持续监控资金执行进度和绩效目标实现情况，未能及时发现项目偏离目标问题，重额度争取、轻支出监管现象普遍。

（三）部门协同推进与监管的工作机制未建立

专项债项目周期长、环节多，涉及发改、财政、环保及建设单位等多个主体，但相关部门协调联动不足，项目落实落地难，建设进度推进缓慢。

1.在项目与资金衔接方面，因部门间协调配合联动工作机制未形成，立项、用地、规划、环评等审批程序繁琐，前期手续、开工时间、资金需求等工作环节衔接不畅，导致项目融资难、资金落地见效难。

2.在资金使用及绩效目标实现方面，各部门局限于自身职责，仅对专项债管理某一方面工作进行日常监管，未全面掌握项目建设、资金使用及实施效果动态，信息未共享，不能及时协调解决项目建设中的困难和问题，监管与服务效能难以形成合力。

三、治理措施与对策建议

（一）优选项目，做好规划

高质量项目是管好用好专项债券资金、推动经济发展的“压舱石”。要选准选好专项债项目，精准聚焦重大领域和重点项目，严把项目入库关。

1.提前做好项目储备工作，优先考虑符合国家专项债券投资方向的惠民生、补短板、带效益项目。对前期手续完善、可行性分析科学、自求平衡方案真实、经济社会生态效益良好的项目优先入库。

2.根据专项债券筹集使用要求，从投向领域、融资规模、项目成熟度等维度对库中项目进行甄别、整合，优化项目规模、预期回报和经济社会效益，确保项目质量。

（二）用好绩效管理“指挥棒”

要多部门、多层次推进专项债券绩效管理工作。

1.重点围绕项目可行性、合规性、收益性、风险性等，对申请专项债券资金的项目开展事前绩效评估。

2.牢牢把握“资金跟着项目走”原则，加强专项债券资金管理使用和项