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行政复议机关作共同被告：法理辨析、实践审视与制度完善

一、引言

1.1研究背景与意义

在现代社会的法治建设进程中，行政复议与行政诉讼作为解决行政争议的重要途径，发挥着关键作用。行政复议机关作共同被告制度的出现，有着深刻的现实背景。

在2014年《行政诉讼法》修改之前，原有的行政诉讼被告认定规则存在一定弊端。当时，复议机关维持原行政行为时，通常无需作为被告参与诉讼，这导致许多复议机关为规避被告身份，在复议过程中倾向于维持原行政行为，使得全国范围内行政复议决定维持率居高不下，一度高达六成以上，而改变率却不足一成。这种现象严重影响了行政复议作为解决行政争议主渠道作用的发挥，行政复议的公正性和权威性受到广泛质疑，行政复议案件数量也相对较少，未能如预期那样有效化解行政纠纷。

为扭转这一局面，2014年修改后的《行政诉讼法》第26条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”这一制度创新旨在通过增加复议机关的责任，倒逼其积极履行复议职责，严格审查原行政行为的合法性与合理性，提高行政复议的纠错率，从而充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道功能。

这一制度对于行政法学理论的完善具有重要意义。它打破了传统行政诉讼被告认定的固有模式，引发了学界对于行政复议性质、复议机关法律地位、行政诉讼审查对象等多方面理论问题的深入探讨与重新审视，推动了行政法学理论在实践基础上的进一步发展。在实践中，该制度影响深远。从行政机关角度看，它促使复议机关更加审慎地对待复议案件，加强对原行政行为的监督，提升行政行为的质量；从司法机关角度，法院在审理此类案件时，需要协调对原行政行为和复议决定的审查，对司法审查能力和审判程序提出了新要求；从公民角度，为公民提供了更充分的救济途径，增强了公民对行政救济和司法救济的信心，有助于更好地保障公民的合法权益。然而，在制度实施过程中，也暴露出诸如共同被告举证责任分配不明、诉讼程序复杂导致效率低下、复议机关与原行政机关责任划分不清等问题，亟待深入研究解决。

1.2研究方法与创新点

在本论文的研究过程中，主要运用了以下三种研究方法：

文献研究法：全面搜集和整理国内外关于行政复议机关作共同被告制度的相关文献资料，包括学术著作、期刊论文、法律法规、司法解释以及政府文件等。通过对这些文献的深入研读和分析，梳理该制度的理论发展脉络，了解学界和实务界对该制度的不同观点和研究成果，从而明确本研究的理论基础和起点，把握研究现状与趋势，避免研究的盲目性和重复性，为后续研究提供坚实的理论支撑。例如，在探讨行政复议机关作共同被告的法律性质时，参考了众多学者从行政法基础理论角度的阐述，明晰了不同观点的分歧所在以及背后的理论根源。

案例分析法：收集并分析大量行政复议机关作共同被告的典型案例，如“汤某某等诉福建省福州市晋安区人民政府、福州市国土资源局晋安分局行政复议决定案”。通过对这些案例的详细剖析，深入了解该制度在司法实践中的具体运行情况，包括法院对案件的受理、审理、裁判过程，以及在实践中出现的诸如举证责任分配、责任划分、程序衔接等问题。从实际案例中总结经验教训，挖掘问题本质，为提出针对性的解决措施提供实践依据。

比较分析法：将我国行政复议机关作共同被告制度与国外类似制度进行比较，分析不同国家在行政复议与行政诉讼衔接、被告认定等方面的制度设计特点和实践经验。同时，对我国不同地区在该制度实施过程中的差异进行比较研究，探究影响制度实施效果的因素。通过比较，汲取有益经验，为完善我国相关制度提供参考和借鉴，明确我国制度的优势与不足，以及改进的方向。

本研究的创新点主要体现在以下两个方面：

研究视角的创新：以往对行政复议机关作共同被告的研究，多集中于从行政法学理论或司法实践单一角度展开。本研究尝试将二者有机结合，从理论与实践互动的视角出发，不仅深入剖析制度背后的行政法理论基础，探讨其在理论层面的合理性与争议点，还紧密结合丰富的司法实践案例，分析制度在实际运行中出现的问题及原因，从而更全面、深入地理解和研究这一制度，为解决问题提供更具针对性和可操作性的建议。

解决路径的创新：在提出完善行政复议机关作共同被告制度的建议时，突破传统的从立法完善或实践操作改进的单一思路。综合考虑制度完善涉及的多个层面，包括立法的优化、司法审判的规范、行政机关内部协作机制的建立以及公众参与和监督的加强等。通过构建一个多维度、系统性的解决路径，以期更有效地解决该制度在实施过程中面临的问题，推动行政复议与行政诉讼制度的协调发展，提升行政争议解决的效率和公正性。

二、行政复议机关作共同被告制度概述

2.1制度内涵与发展沿革

2.1.1制度内涵

行政复议机关作共同被告