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贫困山区农村城镇化的实践与探索

xx市地处秦巴山区腹地，系全国扶贫开发重点县市，也是国家主体功能区划的限制开发区，全市幅员面积4065平方公里，辖52个乡镇，总人口60万。近年来，市委、市政府紧紧把握城镇化快速推进的发展趋势，立足秦巴山区区域发展中心的战略定位，以加快城市建设为核心，以发展场镇新区为重点，同步推进新村建设，在推进贫困山区多元化城镇化进程方面进行积极探索和生动实践。

一、xx市农村城镇化发展现状

该市坚持从市、乡、村三个层面推进城镇化步伐，引导农村人口按照高山→低山→交通干道沿线→场镇→县城的方向流动，已初步形成以城区为中心，以交通干线为轴线，以建制镇为节点，以乡场镇为支撑，以村民集居点为补充的“以线串珠”式的城镇化发展格局。截止2010年，该市主城区建成面积5.6平方公里，居住人口15万人；集镇规模12.92平方公里，居住人口10.5万人；建成新农村示范村82个，易地扶贫搬迁聚居点75个，安置移民人数6719人。

（一）发展动力的综合性。从xx市的实际情况来看，农村城镇化的发展动力直观地表现在以下几个方面：一是生活追求。随着农村经济特别是劳务经济的迅猛发展，农民手里有了“余钱剩米”，一部分已经具有一定经济基础和稳定非农收入的农民进入城镇生活，一部分农民就近选择到基础设施较好的场镇、交通干道沿线或低山地带建房定居。调查发现，已搬迁到x镇、x镇等场镇居住的农民70%均认为，搬迁就是为了现在或将来有一个好的生活条件。二是政策引导。近年来，政府大力实施生态保护移民、易地扶贫搬迁、农村危房改造、灾后恢复重建等项目，整合资金打造了一批特色鲜明、亮点突出、功能完善的场镇新区和村民聚居点，带动鼓励民间资金投入场镇新区和新村建设，起到了积极的示范作用。x镇x村整合项目资金2000万元完善基础设施，优越的生产生活条件吸引村民踊跃到新区建房定居，新区规模迅速扩大，一年内已新建入住108户，户均建房投入15万元，预计未来三年整个新区将达到400户以上。三是务工就业。xx市地处山区，土地资源贫乏，人多地少的矛盾非常突出。从上世纪80年代后期开始，大量农村富余劳动力通过外出务工或自主创业等途径转移就业。据统计，仅每年外出务工人数就达15万人次以上，以务工就业为目标的人口流动加速了城镇化进程。四是教育移民。随着经济条件的不断改善，一部分农民将子女送到教学条件较好的城镇学校就读，并在经济条件允许的情况下，搬迁到城镇居住以便照顾子女入学。与此同时，人口向城镇集中促使教育资源向城镇集中，很多农村校点由于招生不足被优化撤并，2003年以来，全市已撤并公民办学校264个。未搬迁的农户出于方便子女上学的目的，被动向城镇和村民集聚区集中，并通过新建、购置或租赁住房等方式逐步在城镇定居。

（二）发展态势的多元化。当前，农村人口从高山、中山村社和其它生产生活条件较差的村社自行或者政策性搬迁到低山、

多地方仍然存在用钱靠财政、建设靠政府的思想意识，在经营城镇拓宽资金渠道方面缺乏有效手段，引导农民进入城镇创业就业的措施不多、力度不大。农民观念守旧、满足现状，小富即安，有的一辈子舍不得一亩三分地，大部分农村居民生活方式根深蒂固，有的已进入城镇生活，但仍保留既有的落后生活方式、习俗。

（二）财力资金制约。近几年来，xx市市经济连续保持了较快增长，但发展滞后仍是最大现实。2010年人均GDP11758元，是全国、四川省平均水平的39.5%、56.5%；人均地方财政一般预算收入只有四川省平均水平的14.4%；农民人均纯收入只有全国、四川平均水平的56.5%、65.0%。由于财力弱，政府无力安排更多的资金投入城镇建设和完善社会保障；由于农民收入低，农民进入城镇居住愿望很难付诸实施。

（三）体制机制制约。现行的户籍制度对人口的合理流动仍存在较大限制，农村土地使用权的流转机制和市场尚不成熟，劳动力转移缺乏科学有效的引导，进城农民就业、养老、医疗、教育、住房等保障制度不健全，以至出现市民和进城的户籍农民两种身份结构同处一城，待遇迥异的二元化现象。以养老保险为例，农业户口转为非农户口还有诸多限制，而农业户口不能参加城镇居民社会养老保险，只能在原籍参加新型农村社会养老保险，其保险待遇无法满足农民在城镇的养老需求。

（四）产业发展制约。工业基础薄弱，规模工业发展慢，不能有效带动相关一、三产业的发展，企业和市场吸纳劳村劳动力就业的能力不强，城镇化发展缺乏有力的产业支撑。有些乡镇虽然建起了房屋街道，但房屋空置，街道冷清，到场镇定居的农民60％以上仍下乡种田，打工挣钱，有的甚至处于白天是村民，晚上是居民的特殊形态。

（五）土地空间制约。xx市山区特征明显，可供建设用地非常稀缺，加上山脉、河流、交通干线对土地的分割，造成地块狭窄，支离破碎。部分乡镇即使将低