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明方向稳预期
——2021年风光开发建设政策公开征求意见
文/时璟丽国家发展和改革委员会能源研究所研究员
4月19日,《关于2021年风电、光伏发电开发建设有
关事项的通知》(征求意见稿)在国家能源局官网正式发
布。之前在内部征求意见时,政策方案在业界亦被广泛讨
论。此次公开征求意见稿中的风光建设和发展思路,既反
映了业界的需求,也体现了新时代风电、光伏发电等可再
生能源大规模、高比例、高质量、市场化发展的方向,以
及未来一段时间内风光项目开发建设政策导向,与已征求
意见的可再生能源电力消纳责任权重和预期目标、2021年
风光电价等政策统筹结合看,风光项目建设和市场发展信
号初步明确,稳定行业预期。
长效机制稳定预期
强化可再生能源电力消纳责任权重引导机制。“十四
五”风光迈入全面平价和低价时代,我国自2006年施行
《可再生能源法》以来,以电价补贴推动、通过电价补贴
引导和调整市场规模和布局的项目建设管理方式和政策需
要根本性转变。更重要的是,随着“30·60目标”、提升
非化石能源在一次能源消费中占比、构建以新能源为主体
的新型电力系统等新战略目标的提出,风电、光伏发电必
须成为加快电力和能源清洁转型、近期增量替代、未来存
量替代的主力。在全面平价和低价时代,2019年启动实施
的可再生能源电力消纳保障机制是落实上述目标的关键机
制,而未来风光项目开发建设要改变既往国家能源管理部
门确定和下达各省份年度建设规模和指标的方式,转为以
分地区、分年度消纳责任权重,引导地方政府组织项目建
设和跨省区电力交易,确定达到本省份完成非水最低消纳
责任权重所必须的年度新增装机并网规模,以及新增风电
核准和光伏发电备案规模,引导风光持续健康发展。此次
公开征求意见提出的2021年和“十四五”末期风光电量在
全社会用电量中的占比目标,分别为11%和16.5%左右,
2020年风光电量占比为9.7%,据此预期“十四五”期间风
光电量占比每年提升1.4个百分点左右。
建立并网多元保障机制,推动市场化方式增加并网消
纳能力。这是首次提出来的机制,我国已提出要构建以新
能源为主体的新型电力系统,风光在电力系统中的电力电
量占比逐年增加,并网消纳将是长期挑战和任务,需要逐
年增加并网消纳能力,方向是逐步采用市场化手段。根据
征求意见稿,近期并网多元保障机制主要有两种方式,一
是保障性并网,各省份完成年度非水电最低消纳责任权重
所必需的新增并网项目,电网企业要保障性并网,即对达
到最低要求的部分压实电网企业并网责任;二是市场化并
网,项目如果未被纳入保障性并网但企业仍愿意建设,企
业通过自建、合建共享或者购买服务等市场化方式落实并
网条件后,电网企业也要予以并网。目前政策征求意见稿
中仅定性提出市场化并网条件包括新增抽水蓄能、储热型
光热电站、火电调峰、电化学储能、可调节负荷等灵活调
节能力,但定量的评价方法尚待国家出台具体规定或者地
方在落实时予以明确。初步分析来看,市场化并网项目不
应增加电力系统的调峰困难或挤占已有的调节能力,应自
主解决调峰和消纳利用问题,例如通过多能互补或源网荷
储一体化等方式解决调峰与消纳利用。但不论是保障性并
网、还是市场化并网,两类项目在投运以后都将执行同等
的消纳政策,差别仅是并网前的要求有所差异。
完善竞争性配置机制。“十三五”期间,我国对风光
实施了竞争配置确定项目开发主体和电价,有效促进了风
光技术进步、产业升级、成本下降。对于保障性并网规模,
征求意见稿中提出需要通过竞争性配置确定哪些项目纳入
其中,竞争配置由省级能源主管部门统一组织,结合国家
发展改革委已在征求意见的2021年风光电价政策来看,
“指导电价+竞争性配置”将是确定保障性并网项目上网电
价的主要方式,因此,省级能源主管部门可将竞价作为主
要方式来确定哪些项目纳入保障性并网规模。参考2021年
风光电价征求意见稿,大部分省份风光指导价低于当地燃
煤基准价,再考虑竞争配置因素,意味着2021年新安排陆
上风电和光伏电站将达到普遍低价(相比燃煤基准价)。
电价之间差额的处理方式不在这一文件规范范围内,但从
未来新能源大规模发展高比例的长远发展角度看,需要不
断增加电力系统调峰能力,个人建议可将竞价的价差资金
用于增加电力系统增强消纳风光等新
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