时璟丽：2021年风光开发建设有关事项解读 .pdf

明方向稳预期

——2021年风光开发建设政策公开征求意见

文/时璟丽国家发展和改革委员会能源研究所研究员

4月19日，《关于2021年风电、光伏发电开发建设有

关事项的通知》（征求意见稿）在国家能源局官网正式发

布。之前在内部征求意见时，政策方案在业界亦被广泛讨

论。此次公开征求意见稿中的风光建设和发展思路，既反

映了业界的需求，也体现了新时代风电、光伏发电等可再

生能源大规模、高比例、高质量、市场化发展的方向，以

及未来一段时间内风光项目开发建设政策导向，与已征求

意见的可再生能源电力消纳责任权重和预期目标、2021年

风光电价等政策统筹结合看，风光项目建设和市场发展信

号初步明确，稳定行业预期。

长效机制稳定预期

强化可再生能源电力消纳责任权重引导机制。“十四

五”风光迈入全面平价和低价时代，我国自2006年施行

《可再生能源法》以来，以电价补贴推动、通过电价补贴

引导和调整市场规模和布局的项目建设管理方式和政策需

要根本性转变。更重要的是，随着“30·60目标”、提升

非化石能源在一次能源消费中占比、构建以新能源为主体

的新型电力系统等新战略目标的提出，风电、光伏发电必

须成为加快电力和能源清洁转型、近期增量替代、未来存

量替代的主力。在全面平价和低价时代，2019年启动实施

的可再生能源电力消纳保障机制是落实上述目标的关键机

制，而未来风光项目开发建设要改变既往国家能源管理部

门确定和下达各省份年度建设规模和指标的方式，转为以

分地区、分年度消纳责任权重，引导地方政府组织项目建

设和跨省区电力交易，确定达到本省份完成非水最低消纳

责任权重所必须的年度新增装机并网规模，以及新增风电

核准和光伏发电备案规模，引导风光持续健康发展。此次

公开征求意见提出的2021年和“十四五”末期风光电量在

全社会用电量中的占比目标，分别为11%和16.5%左右，

2020年风光电量占比为9.7%，据此预期“十四五”期间风

光电量占比每年提升1.4个百分点左右。

建立并网多元保障机制，推动市场化方式增加并网消

纳能力。这是首次提出来的机制，我国已提出要构建以新

能源为主体的新型电力系统，风光在电力系统中的电力电

量占比逐年增加，并网消纳将是长期挑战和任务，需要逐

年增加并网消纳能力，方向是逐步采用市场化手段。根据

征求意见稿，近期并网多元保障机制主要有两种方式，一

是保障性并网，各省份完成年度非水电最低消纳责任权重

所必需的新增并网项目，电网企业要保障性并网，即对达

到最低要求的部分压实电网企业并网责任；二是市场化并

网，项目如果未被纳入保障性并网但企业仍愿意建设，企

业通过自建、合建共享或者购买服务等市场化方式落实并

网条件后，电网企业也要予以并网。目前政策征求意见稿

中仅定性提出市场化并网条件包括新增抽水蓄能、储热型

光热电站、火电调峰、电化学储能、可调节负荷等灵活调

节能力，但定量的评价方法尚待国家出台具体规定或者地

方在落实时予以明确。初步分析来看，市场化并网项目不

应增加电力系统的调峰困难或挤占已有的调节能力，应自

主解决调峰和消纳利用问题，例如通过多能互补或源网荷

储一体化等方式解决调峰与消纳利用。但不论是保障性并

网、还是市场化并网，两类项目在投运以后都将执行同等

的消纳政策，差别仅是并网前的要求有所差异。

完善竞争性配置机制。“十三五”期间，我国对风光

实施了竞争配置确定项目开发主体和电价，有效促进了风

光技术进步、产业升级、成本下降。对于保障性并网规模，

征求意见稿中提出需要通过竞争性配置确定哪些项目纳入

其中，竞争配置由省级能源主管部门统一组织，结合国家

发展改革委已在征求意见的2021年风光电价政策来看，

“指导电价+竞争性配置”将是确定保障性并网项目上网电

价的主要方式，因此，省级能源主管部门可将竞价作为主

要方式来确定哪些项目纳入保障性并网规模。参考2021年

风光电价征求意见稿，大部分省份风光指导价低于当地燃

煤基准价，再考虑竞争配置因素，意味着2021年新安排陆

上风电和光伏电站将达到普遍低价（相比燃煤基准价）。

电价之间差额的处理方式不在这一文件规范范围内，但从

未来新能源大规模发展高比例的长远发展角度看，需要不

断增加电力系统调峰能力，个人建议可将竞价的价差资金

用于增加电力系统增强消纳风光等新