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新形势下城投债务风险探析

作者：黄益

来源：《现代商贸工业》2024年第10期

摘要：近几年来，受全球疫情影响，我国经济下行趋势明显，房地产市场低迷，叠加我国

城镇化进程放缓，地方政府土地出让收入锐减，地方政府土地财政难以为继，地方政府债务高

企，地方政府债务风险凸显。遵义道桥“”违约事件表明，城投”非标融资”违约事件或将成为常

态。2023年7月24日，中央政治局召开会议，明确提出“要有效防范化解地方债务风险，制定

实施一揽子化债政策”。本文通过阐述城投债务风险的特点、城投风险形成的原因，并针对城

投债务风险提出针对性的对策建议。

关键词：城投；债务；探析

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki2024.10.046

当前1城投面临的新形势

城市化进程放缓1.1

根据2023年2月28日国家统计局发布的2022年国民经济和社会发展统计公报显示，我

国2022年末常住人口城鎮化率为65.22%，已步入存量发展阶段。按照发达国家城镇化率规

律，城镇化率一般达到75%-80%即可满足发达国家标准。基础设施项目逐步减少，城市基础

设施需求趋于饱和，城市化进程明显放缓，城镇化发展模式将从“高速发展”向“高质量发展”转

变。我国城市建设已由以前大规模建设阶段逐步转向城市更新阶段。城市更新更注重于改善生

活环境的城市建设活动，针对存量土地，通过拆除、改建、整治等方式，改善居住环境，优化

土地资源配置，从而促进城市资源利用效率提升，实现建筑功能更新换代。

政府债务高企1.2

根据粤开证券首席经济学家罗志恒的相关研究显示，截至2022年末，我国地方政府显性

债务余额为35.1万亿元，其中一般债务14.4万亿元，专项债务20.7万亿元。城投平台有息债

务规模达到55万亿元，政府显性和隐性债务规模合计约90.1万亿元。考虑城投平台有息债务

后，我国地方政府广义债务率和广义负债率分别达到320.4%和74.4%，处于较高水平。分省

份来看，广义债务率越过300%的省份有18个，分别为云南、内蒙古、辽宁、天津、贵州、湖

南、广西、重庆、黑龙江、福建、山东、吉林、甘肃、江西、陕西、青海、湖北、宁夏，发达

地区主要有天津市、重庆市、山东等，中西部省份占据绝大部分。从我国实际情况来看，中西

部经济落后地区主要为依靠投资驱动经济的增长模式，故我国债务率高低呈现出经济发达程度

与债务规模反比的特点。

债务风险突出1.3

当前形势下，城投债务风险极其突出。自2018年以来，在城投融资政策收紧的背景下，

城投非标开始发生违约。2021年以来，城投融资政策再次进紧缩周期，叠加2022年全国多数

省份一般公共预算收入下降、土地出让金下滑，地方政府偿债能力弱化，2023年以来，以遵“

义首桥”事件作为城投违约标志，城投非标融资违约事件大幅增加，高达116例，创历史新

高。在目前金融机构融资收紧的情况下，城投借新还旧的偿债模式难以持续，债务违约风险上

升。

城投债务历史2综述

我国城投债务的发2.1展史

按照我国财政部对城投债务的划分，城投债务一般由显性债务（一般债、专项债）、隐性

债务（政府提供担保或有偿还责任的债务）、企业债务（自身经营项目形成）构成。因此，通

常所说的城投债一般指是与地方政府相关的显性或隐性债务，不包括企业债务。1994年分税

制改革后，中央税增加、地方税减少，中央与地方政府形成了事实上的“财权事权不对等”局

面。但城市基础设施建需要大量的资金，全国地方政府开始纷纷成立融资平台公司，代替和帮

助地方政府进行融资。城投的“融资平台”名称也由此而来，可以说城投是税制改革的产物。

1995年，《新预算法》开始实施，规定地方政府财政预算按照量入为出、收支平衡的原则编

制，不得列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券，该政策一直

延续到2015年新《预算法》实施，才开始放开地方政府名正言顺融资的口子，即“开前门、堵

后门”。

我国城投债务的2.2几个阶段

1992年，上海成立第一家城投公司。成立目的就是要为基础设施项目建设进筹资、融

资。为应对2008年金融危机，我国开始4万亿经济刺激计划，2009年全国各地成立了2000多

家平台公司，各地城