城镇总体规划中的空间管制规划研究.pdf

随着我国城镇化进入高速发展时期，建设用地低效利用、不当利

用与无序扩张等问题日益凸显，带来了一系列的空间资源管理矛盾。

空间管制政策正是应对这些矛盾而提出的有效解决手段。2006年《城

市规划编制办法》指出总体规划阶段应提出空间管制原则和措施，提

出禁建区、限建区、适建区范围；2008年《城乡规划法》出台，明

确城市与镇总体规划的内容应当包括禁止、限制和适宜建设的地域范

围，对空间管制再次予以强调。

空间管制得到重视，体现了城市规划的编制重点从突出增长速度

向控制合理环境容量、确定科学建设标准转变，从侧重确定建设开发

项目向对各类资源进行有效保护和空间管制转变。近年来空间管制已

经逐渐形成了其特有的规划方法，即划定“四区”，包括禁建区、限

建区、适建区和已建区，并针对各区各类用地制定空间管制措施。是

城市总体规划不可或缺的重要前提研究和组成部分。

一、空间管制目标

城市规划作为政府调控城市空间资源、协调城乡发展、资源综合

利用、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策，从

可持续发展的角度出发,通过明确区域城乡空间开发管制范围，制定

严格的生态环境资源保护措施，为各类开发建设行为规定必须遵守的

行动纲领和行为准则。以达到维护社会公共利益，城乡统筹和谐发展，

维护社会公平，合理使用各种资源，保护和改善生态环境，使可持续

发展战略具体化、空间化，实现效率与公平，促进区域社会全面协调

可持续发展。

二、空间管制原则

（一）统筹协调发展。合理利用土地资源，保护耕地，以城乡统

筹发展为目标，对区域内的土地利用进行综合控制和引导。

（二）可持续发展。综合考虑生态环境容量和土地差异性及开发

的适宜性，进行空间管制区域划分。

（三）市场调节与政府协调相结合的原则。注重市场调节的作用，

在区域范围内进行生产力布局和基础设施建设，避免对空间开发中过

多的强制性行政干预；在注重市场主导作用的同时，政府应充分发挥

对区域各利益主体的管治和协调作用，为市场规则的实施创造公平的

社会环境、政策环境，通过区域政策、产业政策，引导生产要素在区

域空间上的配置，促进重点空间的优先成长，协调区域基础设施建设，

通过政府公共投资，在符合市场需求的情况下，推进基础设施的共建

共享。

三、空间管制分区及管制措施研究

（一）分级研究

空间管制的最终目的是通过对城市用地的综合研究，根据其不同

的发展条件划分不同的分区，并针对各分区提出相应的管制措施，以

达到合理有效配置城市土地资源，协调城市建设与土地之间的关系，

指导城市建设的主要方向和开发模式，避免城市无序扩张对土地及环

境的破坏。

空间管制作为国内较前沿的研究课题，缺乏细化的明确编制标

准，目前仅仅有《城乡规划法》和《城市规划编制办法》中提到的禁

建区、限建区、适建区，分区思路过于笼统，缺乏对特定用地和环境

的研究，同时如何对用地进行政策性分区、采取何种分区方法、对各

分区应采用哪些管制措施缺乏相应指导。

通过对城市用地情况细致的分析，提出了采用三级分区方法，将

城市按照市域、城区、中心区三个层次采取不用的管制方法。其中市

域采用优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类分区，城区采

取适宜建设、限制建设、禁止建设三类分区，中心区采取蓝线、绿线、

黄线、紫线的四线管制办法。分级分区的空间管制方式适合城市的建

设实际情况，三级分区方法从疏到密、从大范围到小地段对城市土地

利用进行了有效的管理和控制，紧密结合总体规划编制的要求，对城

市建设起到了重要的指导作用。

（二）分区思路

空间管制分区需要判断研究范围内土地资源的不同属性，将具有

相同或者类似属性的资源归为一个类别，使用统一的分区标准。空间

属性有很多方面，本研究通过综合分析将属性总结为两类：一个是发

展限制条件，一个是发展动力条件。发展限制条件是指由城市建设用

地拓展开发中起阻碍作用的因素决定，与土地资源的自然属性相关

联。在开发建设过程中，逆反其使用规律，需要付出更大的建设成本，

甚至造成重大经济损失，生态环境的破坏，人文环境破坏以及安全隐

患等灾害。相反，发展动力条件是指由城市建设用地拓展开发中起到

积极导向作用的因素决定，与土地的社会经济属性相关联，合理充分

的应用这些条件，可以加速推动城市建设，提高城市经济水平，改善

生活环境，提升整体竞争力