条块互动视角下基层职能整合的实现逻辑——基于S市G街道“三整合”改革的实证分析.pdfVIP

行政与法2024年第4期

实践创新2

条块互动视角下

基层职能整合的实现逻辑

基于S市G街道“三整合改革的实证分析

杨帆，蒋飞

摘要：在基层治理领域，条线属事与街镇属地之间的权责不对等，制约着基层治理效

能的提升。面对基于专业化分工带来的职能碎片化问题，基层治权在职能部门与基层政府间

寻求平衡、推进条块部门联合行动，是推进基层职能有效整合、提升基层治理能力的有益探

索。从S市C街道“三整合”改革案例切入，梳理当地在行政审批、综合执法、城市管理三个

重点领域的改革措施，探究基层治理中条块联合的实现机制。研究发现，基层条块互动并非

简单的“条条带动块块”或“块块调动条条”的联动模式，而是在信息机制、压力机制和权

责机制共同调节下形成了一种动态化、长效化的条块配合机制。在基层职能整合场域探索条

块互动新机制，为深化条块关系提供了更广阔的视野。

关键词：条块关系；“三整合”；审批服务；综合执法；职能整合

中图分类号：D630文献标识码：A

收稿日期：2023-11-27

作者简介：杨帆，华东政法大学政府管理学院副教授，管理学博士，硕士生导师，研究方向为基层治理、政

策动员；蒋飞，华东政法大学政府管理学院硕士研究生，研究方向为基层治理、条块关系。

基金项目：国家自然科学基金青年项目“基层网格化管理的政策动员机制研究”，项目编号

116

杨帆,蒋飞-条块互动视角下基层职能整合的实现逻辑行政与法

一、问题的提出

科层组织是现代国家的基本组织形式,权力关系明确、等级层次有序的组织结构是其基本

特点，目的是通过专业化人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高解决问题

的效率。但基于专业化分工的基层政府部门由于业务分工不同、价值偏好不一等原因,在行政

实践中出现了部门林立、各自为政、协调困难以及管理不顺的现象，反而无助于降低行政成本、

提升行政效率。2]这一权威体制与治理有效性之间的矛盾该如何化解一直是理论研究与实践探

索中备受关注的话题

条块关系是我国行政管理体制中最基本的结构关系。3“条”与“块是按照不同的治理逻辑

和运行方向进行的。一方面,由于“条”的设置是国家职能分工的结果,所以各条线职能部门的专

业化特征突出;而“块”的设置承担着所在层级治理的整体性责任,所以基层政府在治理过程中

更强调整体性目标。另一方面,垂直管理结构下的“条接受上级指挥和领导,职能部门工作往往

围绕专业性的单一任务目标展开；而横向的“块”上基层政府在属地原则的约束下，需兼顾辖域

内多项任务目标,以保证本区域各项复杂治理任务的有序开展。概括而言，条块矛盾指的是职能

部门运行的专业化取向与层级治理整体性取向之间的矛盾,以及职能部门运行的单目标取向与

层级治理的多目标取向之间的矛盾。4]如何化解条块矛盾,或者说条块间到底该如何互动,关系

到国家治理能力和治理水平的提升，各地也积极开展了“在地化”的实践探索。

为应对基层治理中的综合性难题,基层政府不断探索条块联动机制。实践中成立专项工作

领导小组、运动式治理等机制是职能整合的重要举措，但这两种模式的本质是将职能部门的专

项工作转变成上级“块块”政府的重点工作,以此推进条块的有效配合。5]成立领导小组和运动

式治理的方式依托暂时性的组织形式,能在短期内理顺条块关系,在各行政主体间促成协同治

理,但在常规治理问题上并不能完全适用。那么,处在权力结构最底层的基层政府,应如何调适

条块互动关系，实现制度化、长效化的职能整合机制,是本文的核心关怀。

为准确地回应上述问题并进一步深化条块关系讨论，笔者从条块互动视角出发，着眼于现

实的职能整合案例，试图从中抽丝剥茧、寻找答案。S市C街道“三整合”改革指的是基层整合审

批、服务、执法力量的改革。一方面，“三整合改革涉及多项行政职能和多元行政主体，属于条块

“齐抓共管”的事务；另一方面，“三整合改革不仅有专业性的一面，也具备明显的地域性、综合

性和社会性特征,是观察和分析条块关系的合适案例。通过分析S市C