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空白区探矿权准入的法律规制

文章通过从法律层面解读探矿权的“申请在先”并将其与竞争性出让进行比较，探析“申请在先”具备的优势和可能的问题，以及“协议出让”在空白区的适用，提出空白区探矿权准入法律规制的建议：准入方式方面“申请在先”须限定于战略性紧缺矿产，空白区战略性非紧缺矿产适用“协议出让”；准入程序方面引入听证和集体会审制度；准入主体资质方面纳入对探矿权申请人司法品行的要求。

自然资源部分别于2019年和2023年出台文件，取消了空白区探矿权“申请在先”，全面推进矿业权竞争性出让，学术界对此龃龉纷争。在矿产资源法修订的重要节点，有必要研究空白区探矿权准入的法律规制以定分止争。审视探矿权准入方式的本质，贯彻落实党中央加大我国战略性矿产勘查力度的指示，切实做到在充分开发、利用、保护矿产资源的同时，维护国家经济稳定和战略安全，同时严格准入程序，纳入对准入主体的资质要求，完善空白区探矿权准入的法律规制，为探矿权设定法律规范系统的完善提供学理支撑。

1、我国空白区探矿权准入方式的法律制度沿革

1.1空白区的概念界定

（1）地质意义上的空白区。地质意义上的空白区是指未进行矿产勘查工作，或虽进行过矿产勘查工作但未发现可供进一步勘查的矿产地区域。（2）法律意义上的空白区。法律意义上的空白区则是指在矿区范围内未进行过矿业权登记的地区。有专家认为，我国的地质工作程度在全世界范围内是最高的，已基本没有实质上的“矿产勘查工作空白区”了。但并未论及虽进行过矿产勘查工作但未发现可供进一步勘查的矿产地，以及因种种缘由未进行矿业权登记以至在法律权属上仍为空白区的情况，故本文所讨论的空白区既包括地质意义上的空白区，亦包括法律权属上的空白区。

1.2“空白区”探矿权授予的历史沿革

计划经济时期，我国矿产勘查均由中央财政出资进行，地质资料一律上缴国家，探明的可开采矿产概由国营矿山企业开发。国家垄断矿产资源投资，自无探矿权之说，亦更无“空白区”划分。探矿权法律制度是市场经济下招商引资的产物。我国改革开放后颁布《中华人民共和国矿产资源法》（以下简称《矿产资源法》），借助矿业权制度准许其他民事主体进入地勘行业从事矿产资源勘查开发活动，旨在缓解我国矿产资源相对紧缺的困境。为区分探矿权授予的不同情形，“空白区”正式登上历史舞台。2006年，《国土资源部关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（以下简称《通知》）首次规定了空白区探矿权的准入方式：明确属于《矿产勘查开采分类目录》（以下简称《勘查目录》）规定的第一类矿产，允许在空白区以申请在先方式取得探矿权。但2019年自然资源部出台的《关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）》（以下简称《意见》）取消了申请在先方式，要求全面推进矿业权竞争性出让。2023年，《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》再次强化市场在资源配置中的决定性作用，规定除协议出让的特殊情形外，矿业权一律依《矿业权出让交易规则》，以招、拍、挂方式公开竞争出让，自此难以再通过申请在先方式取得探矿权。

2、空白区探矿权准入方式的法律解读

2.1空白区探矿权“申请在先”

2.1.1国外探矿权“申请在先”的设定情形多元

不少国家都将“申请在先”原则直接明确规定在本国的矿法中，不区分“空白区”，一律申请在先。例如，蒙古国矿产法规定勘探许可证授予最先申请登记并符合法定要求的法人申请人；莫桑比克矿业法规定矿业权许可依据申请在先的原则授予；土耳其采矿法规定矿业权优先授予最先申请者；南非《矿产和石油资源开发法》规定申请探矿权须以法定方式向矿产能源部部长提出申请。也有国家在矿产资源情况不明时才“申请在先”。例如，美国将陆地矿产分为三种类型，分别为“可发现型”“可出租型”“可销售型”。其中，对于“可发现型”矿产采取自由进入及特许制度；对于“可出租型”矿产在资源前景不明时先申请者即被授予，反之采取竞争性出让制度。显而易见，美国对“可出租型”矿产在资源前景不明时的出让方式与我国对空白区探矿权申请在先的规定异曲同工。

2.1.2我国空白区探矿权“申请在先”的历史缘由

矿床成因不同、空间分布不均、地勘技术有限都是矿产勘查难的关键原因，且伴随已探明矿产储量增多、勘查难度增大，而这种难度又与探矿权人准入意愿呈正相关，故而在我国矿业权一级市场中逐渐形成了以矿种勘查风险分类为原则的探矿权出让体系。而空白区探矿权“申请在先”是对前述探矿权出让规范系统的根本遵循。我国《勘查目录》同美国陆地矿产类似，均分为三类。其中，第一类多为金属矿产，还有少部分非金属矿产及气体矿产。同时，依矿床成因分类，在地质工作中，金属矿床相比非金属矿床的勘查风险更高；构造控制、断裂控制矿床及变质岩型矿床相比其他矿床勘查风险更高。此外，空白区相较于由国家出资且地质工作程度较高的矿区勘查风险更高。

2.1.3我国空白