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我国街乡镇行政区划调整问题研究

作者：张佰瑞

来源：《时代金融》2016年第27期

一、引言

行政区划作为国家权力配置和社会管理的重要工具，是实现政权建设和国家治理的重要手

段。行政区划通过行政建制的设置，影响生产要素的空间流动与配置、生产力的布局和经济活

动的空间组织，从而对城市经济和区域协调发展产生多方面的影响[1]。乡镇和街道（简称街

乡镇）是我国行政区划的基础单元。街乡镇行政区划是否合理，对城市管理效率和城市化进程

产生重要影响。本文以北京顺义区街乡镇行政区划设置为例，探讨我国城市化过程中，街乡镇

行政区划设置存在的普遍问题及调整思路。

二、我国街乡镇行政区划存在的普遍问题

随着我国城市化的不断推进，在大城市内部和郊区，城乡界限日渐打破。从空间上看，城

乡之间相互交错。在城市化较快的地区纷纷建起了街道办事处，实施城市管理体制；从人口上

看，部分土地逐渐被征为国有，部分农民因拆迁而上楼，一部分人实现了从村民到居民的转

变，也有一部分人保留着村民的身份；从管理模式上看，我国长期以来实行的是城乡二元的管

理体制，主要表现为“村不管居（民），街不管村（民）”。街乡镇行政区划问题与城市化进程

紧密相关，是大城市人口、空间、土地等不同要素的交织点。当前街乡镇行政区划存在的主要

问题包括：区划设置不合理、管理负担不均、跨区建设和属地管理矛盾、村居并存，城乡交叉

管理等。这些问题在北京顺义区这样的大都市郊区表现较为典型。

（一）北京市顺义区行政区划设置现状

顺义区位于北京市东北方向，距市区30公里，北邻怀柔区、密云县，东界平谷区，南与

通州区、河北省三河市接壤，西南、西与昌平区、朝阳区隔温榆河为界，境域东西长45公

里，南北宽30公里，总面积1019.89平方公里。顺义区目前形成了6个街道、7个地区办事处

（镇加挂地区办事处牌子）和12个镇的行政区划格局。2015年底，常住人口为102.0万人。

（二）顺义区街乡镇行政区划存在的问题

行政区管理1.幅度不均。从面积、人口规模两项指标来看，顺义区存在管理幅度不均的问

题。从面积看，胜利、光明两个街道管辖面积分别为2.93km2和4.11km2，面积较小，人口密

度较大；而地区办事处和乡镇普遍面积较大，如双丰街道29.46km2，杨镇地区96km2，人口

密度较低，存在管理幅度不均的问题。

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跨区建设与属地管理的矛盾突出。由于历史原因，一些城市基础设施和商业设施属于跨2.

区建设，开发建设主体在异地建设经营，管理权限不属于属地行政单元，造成属地管理主体无

法管理的情况。例如：在石园街道，辖区内有部分道路和单位不在街道管理范围内。如：仁和

商业大厦、石园南大街18号院3号楼（仁和商业大厦南侧楼）两栋楼属于仁和镇政府建设，

所有商户均由仁和镇招商；通顺路6号（位于燕京桥东南侧，石园街道办事处北侧）金紫银酒

店及周边门店（涉及生产经营单位43家）由仁和镇政府开发建设，周边门店由仁和镇政府开

发建设。

功能区和行政区的管理冲突。为了促进经济发展，北京市设立了开发区、工业园、管3.委

会等不同的经济功能区。这些功能区在性质上属于派出机构，享有不同的行政级别，在空间上

嵌入到行政区之中，或者和行政区管理辖区相互交错，在一定程度上造成了管理的冲突。例

如，在空港街道辖区内，多家处级单位并存。其中天竺房地产开发区管委会（以下简称天竺房

地产）和原天竺空港经济开发区管委会（以下简称原空港开发区）全部在街道辖区内，与天竺

镇和后沙峪镇相互交叉并存，在管理土地、人口、经济发展、社会事务等方面存在重叠和交

叉，导致职责不清、管理混乱、行政成本加大。

4.村居并存“”现象较多，城乡交叉管理问题突出。由于城市规模扩张，建设规模大，城市

化进程加快，大量村庄拆迁，回迁农民上楼，回迁小区数量增加很快。这些回迁小区既有商品

房又有回迁房，且行政区划在街道范围比例大。回迁村民包括物业由村委会负责管理，有的因

未建居委会，商品房居民由物业代管，有的甚至出现无人管理服务的状态，导致很多矛盾显

现，问题突出。在仁和镇，因为“村居并存”，交叉管理，