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我国供热产业政策演变与现状研究

摘要：在国家“碳达峰碳中和”的“双碳”目标指引下，我国供热行业成为节能减碳的重要领域，在国家、地方政策规划引导与规范下，其市场规模、能源结构、试点城市建设等方面取得了实质性进展，同时存在化石能源热源占比高、碳排放量大、技术革新慢等问题，区域供热发展不平衡不充分问题突出。下一步，供热行业应在节能减排持续化、产业发展规模化、能源利用清洁化、布局管理协同化等方面发力，助力实现我国“双碳”目标。

一、引言

供热行业是高耗能高排放领域，较为集中于我国北方地区，随着2020年中国做出“碳达峰”与“碳中和”的“双碳”承诺，在清洁取暖这一能源转型过程中同步实现碳减排尤为重要，减碳成为供热改革的重要方向，清洁供热、智慧供热将是供热行业大势所趋。清洁供热是指利用天然气、电、地热、生物质、太阳能、工业余热、清洁化燃煤（超低排放）、核能等清洁能源，通过高效用能系统实现低排放、低能耗的取暖方式。《中国清洁供热产业发展报告（2023）》显示：随着清洁供热工作的深入推进，清洁供热面积逐年新增，清洁能源消费占能源消费总量上升，截至2022年底，我国清洁供热率达到75%。与此同时，国家相关部委围绕“双碳”政策、大气污染防治、能源综合利用、节能减排、老旧小区管道改造、城市建筑热能效益及财政支持为主题，对供热行业进行政策性的引导和规范，协同推进减污降碳工作，积极应对气候变化。

我国“双碳”工作必威体育精装版提出“能耗双控转向碳排放双控”政策，作为全球最大的终端能源消费领域，清洁供热产业已然成为中国实现“碳达峰碳中和”目标的关键领域和重要抓手。本文通过梳理十八大以来我国供热产业政策文件，厘清产业发展现状，研判发展趋势，提出针对性的政策建议，对于落实能源安全新战略、打赢蓝天保卫战、实现碳达峰碳中和及建设美丽中国具有重大现实意义。

二、供热产业行业政策演变

政策是行业发展的风向标，供热行业作为社会民生服务行业，主要是政府主导。从政策发展历程来看（图1），城市供热“十二五”期间注重计量体制改革，当时的能源使用主要还是煤炭资源为主，到了“十三五”期间，政策上鼓励推行节能减排行动和清洁能源使用，但由于城市化进程加快，“十四五”开始鼓励各地提高绿色建筑面积的比例，在可再生能源和清洁能源供暖上政策力度更强，相关的投资和财政补贴政策类型也增多。

十八大以来，在能源安全新战略科学指引下，供热行业得到重大改革与跨越式发展，相关部委围绕“双碳”政策、大气污染防治、能源综合利用、节能减排、老旧小区管道改造、城市建筑热能效益及财政支持等方面进行政策性的引导和规范。

从中央层面看，2020年中国做出“碳达峰”与“碳中和”的“3060”承诺，已构建“1+N”政策体系，其中能源绿色低碳转型是关键。根据政策规划，未来城市供热发展重点主要聚焦在城市供热机组能耗降低、推广工业余热集中供热、加快供热管网建设改造、推广绿色建筑以及推进清洁能源供热等方面。从地方层面看，受资源禀赋、气候环境及技术适用性等多重条件限制，在国家供热政策指导下，在保障供热安全前提下，各地因地制宜制定供热政策，不断推进清洁供热，优化供热路径，构建完善的新能源供热体系，供热产业在清洁化、智能化、高效化的转型过程中随着我国能源结构的转型也将逐步向绿色化进行转变，节能减排工作逐渐走深走实。

图1中国城市供热政策发展历程

清洁供热政策较为集中在供热转型、能源布局和财政奖补三方面。一是供热转型方面，建立可再生能源与传统能源协同互补、梯级利用的供热体系。多地“十四五”能源发展规划明确提出，因地制宜推动可再生能源规模化、多元化、协同化利用，大力推广生物质、地热能、太阳能、供热余热等清洁取暖方式。二是能源布局方面，要求充分发掘浅层地热能。南方气候过渡带积极布局可再生能源供热，高寒地区大力推进地热能开发利用，满足民生供暖需求；三是财政奖补方面，建立中央财政试点城市奖补资金、地方财政补贴资金、社会资本投入工作机制，下达清洁供暖专项补贴资金，保障清洁供暖项目与工程建设运行。

三、我国供热产业发展现状

（一）供热市场规模稳步扩大

在市场需求及相关政策推动下，城市供热行业得以迅速发展，市场规模稳步增长。中国清洁供热产业工程主要集中在北方15省份，面积约占全国的70%，人口超过全国的40%。数据显示，2022年年底，我国北方地区供热面积为238亿平方米，清洁供热面积为179亿平方米，清洁供热率达到75%，清洁供热企业与从业人员分别为8300家和121万人，中国城市集中供热管道长度逐年增加。

（二）仍为高耗能高排放行业

供热和制冷能源是脱碳议程的重点，因为与电力和交通相比，它是世界上最大的能源终端使用形式，也是最大的碳排放来源。目前，供热行业是能耗双控转向碳排放双控的重点行业，也是能源转型难度较大的领域，涉及工业、建筑等耗能大户，供热的一次能