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工伤认定工作存在的若干问题及对策

近年来，随着社会主义市场经济的发展，到各类企业务工的人员不

断增多，因部分企业的安全措施不到位或受伤职工的安全意识不强等

原因所造成伤亡事故也呈上升趋势。目前对工伤认定问题仅有国务院

颁布的《工伤保险条例》作为依据，而其规定较为原则、抽象，不能

适应日益复杂的工伤认定工作的需要，使劳动行政部门在工伤认定工

作中缺乏一定的操作性，在一定程度上阻却了伤亡职工的医疗救治和

经济补偿。为最大限度地保护伤亡职工的合法权益，及时、有效地实

现伤亡职工的权利救济，笔者试从当前劳动保障行政部门在依据《工

伤保险条例》进行工伤认定工作存在的主要问题入手进行一些探析。

一、关于劳动关系主体资格的认定

在工伤认定工作中时，首先要查看申请工伤认定的主体是否属于

《工伤保险条例》的调整范围。根据《工伤保险条例》有关规定，工

伤认定的对象必须是中华人民共和国境内各类企业的职工和个体工商

户的雇工。这显然在实际认定工作中存在着这样的问题：1、职工退休

后返聘原单位工作或在新的单位工作发生伤亡事故是否适用《工伤保

险条例》。2、没有进行工商登记的用工主体的雇工在工作中受伤是否

属于工伤认定调整的范围。3、在租赁、承包关系中，出租、发包人为

企业或个体工商户，而承租、承包者为个人时，其雇工在工作中受伤

是否属于工伤认定调整的范围等等。在尚未作出明确具体的指导性规

定之前，笔者认为，对申请工伤认定的主体应主要掌握以下标准：一

是用人单位是否为依法核准登记的各类企业或有雇工的个体工商户，

二是职工是否为符合法律、法规规定的劳动者。

首先，由于《工伤保险条例》只规定了各类企业的职工与个体工商

户的雇工才可以享受工伤保险待遇。那么，对于非企业性质的国家机

关、事业单位、社会团体等组织所雇佣的人员在工作中受伤应不属于

工伤认定调整的范围，其工伤保险问题只能按照《工伤保险条例》第

六十二条的规定，由有关部门另行规定。其次，无营业执照或者未经

依法登记、备案的用工主体不是真正法律意义上的企业和个体工商

户，其只是以个人身份在雇佣人员，不属于用人单位。因此其雇工在

工作中受伤，亦不能适用工伤认定。以上伤亡事故的人身损害赔偿可

以通过民事诉讼途径来解决。关于退休职工受伤问题，笔者认为，劳

动和社会保障部发（1995）309号《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳

动法〉若干问题的意见概述》中规定“境内的企业、个体经济组织与

劳动者之间，只要形成劳动关系，即劳动者事实上已成为企业、个体

经济组织的成员，并为其提供有偿劳动，适用劳动法”。该规定中的

“劳动者”是指劳动法律意义上形成劳动关系的劳动者，并不包括已

经办理正式退休手续并享受养老保险待遇的职工。因此，退休职工在

享受了职工养老保险待遇的情况下，重新参加工作后与返聘的单位或

新单位所形成的是雇佣与被雇佣的民事法律关系，不属于《中华人民

共和国劳动法》意义上的劳动关系。一旦发生伤亡事故，不应适用工

伤认定程序，再由社会工伤保险基金承担伤残保险义务，应当通过民

事诉讼程序，按民事侵权法律关系的有关规定予以救济，由用人单位

作为赔偿义务人承担法律责任。而现实社会中大量存在的企业租赁、

承包，工程转包、分包等情况，一旦发生工伤事故，企业的租赁方和

承租方、发包方和承包方、建筑工程的转包分包方和承揽方往往互相

推诿，以自己不属于受伤职工的用人单位为由拒绝承担责任，劳动行

政部门在认定工作中应当审查用人单位是否具有用工主体资格，即是

否为依法核准登记的各类企业或有雇工的个体工商户。据此，实行租

赁、承包的企业发生工伤事故的，如果承租方或承包方无用工主体资

格，应以出租方或发包方为用人单位；建筑施工企业将建设工程转包

或分包给不具备用工主体资格的组织或个人，造成农民工因工伤亡

的，应以该建筑施工企业为用人单位。

二、关于工伤认定举证责任的分配和认定问题

关于工伤认定中的举证责任，劳动行政部门依据《工伤保险条例》

举证责任的规定作出工伤认定，这是工伤认定工作的重点之一。因为

工伤认定工作中当事人最主要的争议焦点就是职工所受伤害是否因工

作造成的。《工伤保险条例》考虑到职工在企业处于弱势地位、举证

相对困难的情况，明确将该举证责任分配给用人单位，即第十九条第

二款规定：“用人单位不认为是工伤的，用人单位应承担不构成工伤

的举证责任”。因此，劳动保障行政部门在进行工伤认定时，如果用

人单位否认工伤的，不能强求职工负举证责任，而应由用人单位举证

证明伤者是基于其他事由引起的受伤或该项工作不存在引起伤害的危

险性，