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检察机关提起环境公益诉讼问题探析

环境公益诉讼是解决环境纠纷、保护环境的重要手段,但我国环境公益诉讼

制度的建立还面临着不少障碍。我国检察机关的性质、职责及其代表公众提起诉

讼的优势,决定它应当在环境公益诉讼中发挥重要作用。检察机关提起环境公益

诉讼已具有理论的依据和法律实践的支持,但还需解决其提起环境公益诉讼的法

律地位、起诉范围和诉讼权利等问题。

标签：检察机关;环境公益诉讼;法律地位;起诉

近些年来,我国经济高速发展、人民生活水平不断提高,与此相伴而生的环境

问题也不断涌现、环境纠纷日益增加。如何完善现有立法,建立环境公益诉讼制

度,并充分发挥检察机关在环境公益诉讼中的重要作用,从而有效的解决环境纠

纷、更好的保护环境,已成为社会和学界关注的热点。因此,探析检察机关提起环

境公益诉讼的理论与实践,构想检察机关提起环境公益诉讼的制度构架,具有重要

的实践意义。

一、环境公益诉讼及其困境

(一)环境公益诉讼的内涵

环境公益诉讼,是指公民、法人、社会团体或国家机关为保护环境公益,在认

为环境受到损害或有损害之虞时,得以自己的名义代表国家或公众向法院起诉环

境侵害人,请求判令停止正在损害或可能损害环境的行为,并赔偿由此带来的损失

的诉讼制度。环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型,它只是一种与环境侵害和

原告资格认定有关的特殊诉讼方式,它既可以在行政诉讼中采用,亦可以适用民事

诉讼程序。如果被诉对象是对环境公益造成损害或有损害之虞的行政机关或其他

公共权力机构,即为适用行政诉讼程序的环境行政公益诉讼;如被诉对象是公司、

企业、其他组织或者个人,即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。

作为一种特殊的诉讼方式,环境公益诉讼具有如下特征:1)起诉主体的不确定

性。由于环境侵害的间接性、复杂性、多元参与性和缓慢性等特征[1],任何人都

有可能成为环境侵害的潜在受害者。按照传统的诉讼法律制度,在发生环境侵害

或有环境侵害之虞时很难确定由谁来提起环境诉讼。2)诉讼目的的公益性。传统

环境民事诉讼和环境行政诉讼,从本质上讲都是为了私益,尽管这种对私益的维护

客观上有利于维护公共利益,但这与现代公益诉讼仍有较大区别。环境公益诉讼

的目的是为了保护环境公益,包括“合理利用自然资源,保护和改善环境,防治环境

污染和其他公害”。3)诉讼请求的预防性。传统诉讼中只能对现实的、己经发生

的损害进行救济,但由于环境污染与生态破坏的预防成本远小于治理成本,并且很

多情况下环境污染与生态破坏具有不可逆转性,如不对此加以预防,将会产生无法

补救的损害。因此,环境公益诉讼往往体现出以预防为主的救济原则。4)受益主体

的广泛性。由于环境侵害受害者的不确定性,一旦通过环境公益诉讼实现了现实

的损害赔偿或环境侵害的有效防止,诉讼结果带来的利益将惠及广大的受害者或

潜在的受害者。

(二)我国建立环境公益诉讼制度面临的困境

究竟谁有权代表国家或公众提起诉讼,是建立环境公益诉讼制度的关键。根

据《行政诉讼法》第2条、第41条的规定,作为行政诉讼原告应具备三个条件:

一是必须与被诉行政行为有行政法上的利害关系;二是必须是认为“自己的”合法

权益受到侵害;三是必须是自己的“合法权益”已受到侵害。这些意味着只有自己

的环境权益受到了侵害,或者是自己的环境权益与他人产生了争议的公民、法人

和其他组织才能够成为环境诉讼的原告。虽然《环境保护法》、《水污染防治法》、

《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等都规定公民对污染环境和

破坏环境的单位和个人,有权检举和控告,但是这些规定并未在民法以及民事诉讼

法中得到体现。在诉讼实务中对于“控告”一般趋向于狭义的理解,即仅限于在行

政措施层面上向环境行政主管部门告发,并不包括社会公众通过诉讼手段来制

止、纠正破坏环境的行为。这些规定使得我国行政诉讼的原告及受案范围受到极

大限制,不能有效覆盖环境公益诉讼的范围。因此,要解决这些问题,建立有效的环

境公益诉讼制度势必要对传统诉讼法中的“原告资格”理论进行革新和突破:放宽

对原告资格的限制是发展环境公益诉讼制度的根本途径。

我国《民事诉讼法》第108条规定:“原告必须是与本案有直接利害关系的公

民、法人和其他组织”。这种“直接利害关系”意味着原告必须是被侵害的实体性

权利的享有者,且这种权利必须是原告“专属性”或者“排他性”享有的权利。只有公

民、法人和其他组织自己的权益受到他人侵害时,才有资格向法院起诉,与