权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：争论与检验.pdfVIP

◆论文

权力配置、问责与地方政府食品安全

监管履职：争论与检验

赖诗攀

【摘要】食品安全监管问责失效了吗?现有研究中存在一个隐含的理论假

设：分段监管体制下问责失效使得地方政府缺乏积极履行职责的动力。主流文

献认为，这是食品安全监管无效的主要原因。理论界据此提出食品安全监管体

制从分散到集中的改革建议，以此为依据的改革实践也在不同层面展开。然而

该假设并未得到实证检验，理论上也仍有争议。论文首先梳理出该假设及其影

响，以及与之相关联的争议。然后，运用问卷调查数据进行实证检验。通过对

地方政府食品安全监管治理模式进行区分，本研究发现，尽管食品安全日常监

管问责失效，但事件管理问责并未失效。此外，控制权的纵向配置及监管权力

的横向配置都对激励效力产生影响。这一发现具有重要的理论和政策含义。

【关键词】地方政府食品安全管理权力配置问责治理模式

【中图分类号】D630．9【文献标识码】A

【文章编号】1674—2486(2014)01—0120～23

重大食品安全事件的频繁发生构成了转型中国国家治理的巨大挑战。如何

有效解决食品安全问题成为一个关系国计民生的重大转型问题。近年学术研究

和实践探索都把关注的焦点投向了权力配置——食品安全监管体制。食品安全

管理研究中存在一个隐含的理论假设：分段监管体制下问责失效使得地方政府

缺乏积极履行职责的动力。主流文献认为分段监管体制权责不清，无法进行有

赖诗攀，华侨大学公共管理学院讲师；中山大学政治与公共事务管理学院，博士研究

生。感谢匿名评审人的意见。感谢艾明江、黄之栋、宋琳、汪广龙、温明月、郑华良、庄锦

森的讨论与评论，感谢王丽霞教授在数据搜集上的帮助。

基金项目：国家社会科学基金青年项目《公共危机管理中地方政府行为取向的动力机制

研究》(11CGL094)。

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权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：争论与检验◆

效问责，不能推动地方政府积极履行职责，这是食品安全监管无效、重大食品

安全事件频频发生的主要原因。理论界据此提出食品安全监管体制由分散到集

中的改革建议。实践层面，广东顺德、深圳、天津滨海新区、陕西渭南等地就

食品安全监管体制进行的大部制改革是这一改革思路在地方层面的体现。2013

年国务院机构改革成立国家食品药品监督管理总局是这一改革思路在国家层面

的体现。无论是理论上的改革建议还是现实层面的改革实践，都建立在现行监

管体制下问责与地方政府履职程度之间关系这一理论假设基础之上。但这一假

设并未得到系统的实证检验，理论上也仍有争议。基于这一假设重要的理论和

实践意义，我们需通过系统的定量研究来对它进行检验。

本文首先梳理出现有研究中隐含的这一假设、这一假设的影响及其中的争

议。然后，以对地方政府食品安全监管部门工作人员的问卷调查数据，对提出

的研究假设进行检验。研究通过对地方政府食品安全管理治理模式进行区分，

发现在食品安全管理中，问责对日常监管履职程度的影响不显著，对事件管理

履职程度影响显著。控制权的纵向配置及监管权力的横向配置都对激励效力产

生了影响。现有分段监管体制下问责确实不足以促使地方政府积极履行食品安

全日常监管职责。研究深化了食品安全监管问责问题的讨论，并为未来的研究

提出了新议题。

一、权力配置、问责与地方政府食品安全监管履职：隐含假设及其影响

中国监管政治的独特之处在于它的权威体制背景，在这样的背景下监管法

律、政策的规划和执行都由行政机关主导(TamYang，2005)。行政机关既是

食品安全风险规制中绝对的领导者、支配者和监督者，又是食品安全责任的集

中承担者(戚建刚，2011)。在食品安全管理诸多问题中，食品安全监管体制即

监管主体的权力配置是核心问题(张晓涛、孙长学，2008)。因此，近年我国食

品安全管理学术研究和实践探索都把关注的焦点投向了权力配置——食品安全

监管体制。

1948年以来，我国的食品安全监管体制经历了从计划经济时期以主管部门

管控为主、卫生部门监督管理为辅的指令型体制，到改革开放后以卫生部门为