从环境治理到经济再开发——...美国城市棕地治理政策的转向_孙群郎.docVIP

第63卷第1期2023年1月

吉林大学社会科学学报

JilinUniversityJournalSocialSciencesEdition

Vol.63No.1Jan.,2023

□世界史研究：美国史专题

从环境治理到经济再开发

——20世纪90年代美国城市棕地治理政策的转向

孙群郎郑殿娟

[摘要]美国的工业化和去工业化为美国城市留下了一份极具挑战性的“遗产”,即众多污染程度不同的工商业废弃地，学术界也称之为“棕地”。美国国会于1980年通过了《超级基金法》,决定对这些棕地进行环境治理。由于起初过于强调环境污染的“彻底治理”,导致私人资本、各州以及地方政府的积极性不高，效果不明显。20世纪90年代以后，美国环保局降低了棕地的环境治理标准，关注的重点由环境治理转向经济发展，私人资本和各级政府都积极参与进来，棕地治理取得了显著效果。

[关键词]美国城市；环境治理；“棕地”;《超级基金法》;经济发展政策

[基金项目]国家社会科学基金项目(20BSS037);教育部人文社会科学研究规划基金项目(19YJA770013)

[收稿日期]2022-11-06[DOI]10.15939/j.jujsse.2023.01.ls3

[作者简介]孙群郎，浙江师范大学人文学院教授，历史学博士；郑殿娟，浙江师范大学图文信息中心馆员。(金华321004)

19世纪和20世纪前期美国的工业化使其成为世界头号经济强国，与此同时也产生了严重的环境问题，其中之一就是工业垃圾填埋场的污染问题。而20世纪后期美国的去工业化则产生了大批污染程度不同的工商业废弃地，即“棕地”(brownfields)。“棕地”一词是在1992年6月28日美国国会举行的一次听证会上最早提出来的，此后被西方各国使用。“棕地”的定义可谓五花八门，比如，美国环保局(EPA,下文简称环保局)将其定义为：“被抛弃、闲置或低度利用的工业或商业废弃地，由于其确实存在或假定存在环境污染，因此其再开发项目成本提高，时间延长，并增加了不确定性，最终导致扩大利用或重新开发变得异常复杂”[1]前言xiv。而2002年美国国会通过的《小企业责任减免和棕地复兴法》给出的定义应用最广：“棕地就是某块地产，由于存在或可能存在有害物质、污染物和致污物，而使其拓展、再开发和再利用变得十分复杂。”[2]

美国的空气和水体污染问题较早就受到了关注，其治理也取得了较为明显的成效，但由于棕地对土壤和地下水的污染比较隐蔽，长期以来受到的关注度并不高。然而，20世纪70年代纽约州拉夫运河填埋场泄漏事件和社区居民的抗议活动宛如一声惊雷，引起了整个美国乃至世界的关注。于是，国会匆忙于1980年通过了《综合环境应对、补助和责任法》(即《超级基金法》),开始对棕地采取严格的治理措施。①进入90年代以后，随着全球经济竞争的加剧，经济发展超

①关于拉夫运河事件与《超级基金法》的内容，参见孙群郎：《美国工业垃圾污染事件与联邦超级基金法的出台》,《社会科学战线》,2022年1期。

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越环境问题而成为美国各级政府首要关切的问题，于是在联邦政府的推动之下，美国的城市棕地治理政策发生了显著变化，即关注重点从棕地的环境治理转向了棕地的经济再开发。政策调整极大地调动了私人资本的积极性，在各级政府和民间团体的紧密合作下，美国的棕地环境治理和经济再开发取得了显著成效。

一、《超级基金法》的初步实施及其困境

在环境保护与经济发展之间，始终存在着一种类似“鱼与熊掌”的关系。美国制定严格的环境立法，无疑可以改善环境质量，维护公众健康，似乎不应该有人反对，但从另一方面来看，加强污染治理，就需要增加政府投入，提高企业税收，改进环保技术，提高排放标准，这势必会提高企业成本，阻碍私人投资，进而导致经济下滑。这似乎是一个永远无法破解的难题。美国的《超级基金法》(CERCLA)就产生了类似的问题。

1980年的《超级基金法》通过以后，美国联邦政府的土地污染治理活动逐步展开，总统将该法赋予他的权力交由环保局执行。然而，在《超级基金法》通过后的整个80年代乃至90年代初期，美国棕地的治理和再开发进展并不顺利，各州和地方政府以及私人部门表现出极大的冷漠，这主要是因为《超级基金法》和1986年的修正案——《再授权法》对清理标准和污染责任做出了严格乃至苛刻的规定，打击了州和地方政府以及私人部门的积极性。

首先是严苛的治理标准。为了确保居民健康和环境安全，《超级基金法》