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EOD项目的合规与实操

（一）、EOD项目合规性要求

关于EOD项目的合规性，在相关规范性文件中已有多次提及，虽

然不够明确具体，但对于合规性要求的大方向是显而易见的。《关于

鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40

号，以下简称40号文）要求“严禁借生态保护修复之名行开发之实，

严禁突破耕地保护和生态保护等红线，严禁各类违反法律法规规定的

行为”；《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财

〔2022〕6号，以下简称“6号文”）要求“项目实施中严格落实招投

标、政府采购、投融资、土地、资源开发、政府债务风险管控、资产

处置等各项法规政策要求,依法依规推进项目规范实施，不以任何形

式增加地方政府隐性债务”。结合相关法律法规及规范性文件的要求，

笔者总结EOD项目的合规性问题主要包括了实施程序上的合规，比如

实施主体的选择，相关资产处置利用程序等方面是否履行了法定程序，

是否符合相关法律法规的规定；实施过程中的合规，比如实施主体相

关开发权、特许经营权、土地利用权等方面权利取得的合规性；项目

收益来源的合规，比如来源于土地整治方面的收益、来源于自然资源

开发方面的收益、来源于政府方面等收益的合规性；是否带来政府隐

性债务风险，比如项目最终无法实现投入与产出的“自平衡”，项目

需要政府给予运营补贴等，最终可能会形成新增隐性债务。

在EOD项目实践中，如何按照40号文和6号文以及相关法律法

规的要求做到依法合规，需要我们每一个EOD项目的参与者认真思考。

实操中EOD项目合规性要求的具体内容主要涉及以下几个方面：

1、关于EOD项目实施主体选择的方式是否依法合规，是否按照

招投标法或政府采购法及其实施细则等，依法采用了公开竞争程序；

2、关于EOD项目的用地方式是否与国土空间规划、土地利用规

划等相衔接和符合；不同产业项目等用地取得方式是否依法合规；

3、EOD项目实施主体或生态保护修复主体是否享有土石料、砂

石等自然资源或矿产资源的开发权或收益权；

4、EOD项目的自然资源使用权及资源配置的程序是否合法合规；

5、土地指标交易作为EOD项目收益来源的合规性；

6、实施主体或生态保护修复主体特许经营权取得的合法合规性；

7、项目实施过程中，相关主体水资源利用权取得的合法合规性

等；

8、项目是否存在新增隐性债务风险。

（二）、EOD项目相关合规性问题解析

EOD项目入库申报及实施过程中的诸多合规性问题，是决定项目

能否依法合规实施的重要前提和保证，为此，需要正确理解掌握并有

效应用。

3、关于项目实施主体选择方式的合规性

EOD项目的实施主体也即生态保护修复主体，按照40号文的规

定“公开竞争引入生态保护修复主体”。但在实践中，多数地方政府

以授权的方式直接确定本级地方国企为项目实施主体，以该种方式确

定的实施主体显然存在合规性问题。同时，EOD项目实施范围内存在

着较多的特许经营事项，如：砂石等自然资源使用权，污水、供水、

光伏等特许经营权，林业碳汇权等，如未采用竞争程序选择项目实施

主体，则存在违反招投标法或政府采购法以及违反公平竞争原则的问

题，其合规性显然存在问题。

实操中应注意的问题：

（1）在项目申报阶段，一般不需要明确实施主体，申报方案中

可以只填写申报主体，方案中的实施主体只需要明确依法合规方式选

择即可。

（2）在项目具体实施阶段，应依法采用竞争性程序选择项目实

施主体，同时也作为生态保护修复主体，负责整个环境治理及产业项

目的一体化实施。

2、关于项目收益来源的合规性

EOD项目收益从哪来？40号文明确“社会资本可通过以下方式在

生态保护修复中获得收益，采取“生态保护修复+产业导入”方式，

利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业；对投资

形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量

并进行交易；通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。”上述规

定可以理解为EOD项目的收益包含了：产业、产权、自然资源使用权、

特许经营权、资源综合利用权、碳汇权等，也即环境治理的经济效益

全部可以内部化。毫无疑问，上述收益来源的获得及相关权利的取得，

在实践中需要相关行政审批及履行相应法定程序，对此在下文中将予

以详述。

实操中应注