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高标准农田建设存在的问题及对策初探

摘要：高标准农田是指土地平整、集中连片、设施完善、

农电配套、土壤肥沃、生态良好、抗灾能力强，与现代农业

生产和经营方式相适应的旱涝保收、高产稳产，划定为永久

基本农田的耕地。近年来，受洪涝灾害、土壤板结、土地质

量下降等因素的影响，可以产粮、稳定社会民生基础的土地

资源越来越少，要实现中国人的饭碗牢牢端在自己手中，确

保饭碗里要装着中国人自己生产的粮食，迫切需要实施高标

准农田建设工程。下面，就高标准农田建设中存在的一些问

题及对策进行初步探讨。

关键词：高标准农田；建设与规划；理念与需求；重建设、

轻管护。

一、高标准农田建设存在的主要问题

1.1高标准农田建设与规划不相符。一是偏重有形实体工

程建设，综合配套措施投入不足。主要是土壤改良、培肥地

力、农田防护、水土保持、农业科技服务等综合配套措施投

入不足。二是土地零散不集中，项目区域群众受益不均。按

现行方案改造后的项目区，由于申报面积较大、建设工程分

散，往往会形成所谓的“核心区”和“辐射区”。“核心区”

可能建设机耕道路、灌排渠系、扬水泵站、配套供电线路及

实施土地平整等多项工程，而“辐射区”农田水利工程配套

相对匮乏，甚至出现“断头路”、“断头渠”、“断头防护

林”的现象。三是规划设计脱离实际，建成项目预期效益不

佳。

1.2高标准农田建设存在部分工程质量不达标。一是未按

项目实施方案施工。比如在规划的区域之外进行农田水利设

施建设等。二是短斤缺两、以次充好。比如路面宽度、渠道

过水能力及内坡衬砌厚度未达到设计标准、土地整理完成后

地块平整度达不到质量要求等。三是在限建区域建设高标准

农田。

1.3高标准农田建设完成后管护工作不到位。“重建设、

轻管护”的现象较为普遍，田间机耕道路、供电线路、节水

滴管设施等产权不清晰、建后管理维护的责任与措施不到位

等问题突出，很大程度上限制了农田水利设施功能的正常发

挥。

二、原因分析

2.1设计标准与项目投入不匹配。通过调查的“十二五”、

“十三五”高标准农田建设项目较大部分未达到3000元/亩

的高标准，即使集中大部分项目资金投入到“核心区”，将

其建设成为示范区，仍然距离高标准农田有一定差距。此外，

高标准农田建设任务重的地方都是产粮团场、乡镇、村，一

般经济落后，财政紧张，筹集配套资金比较困难，主要靠中

央及省级资金建设。近年来，虽然采取了集中资金、整合投

入等措施，但仍然没有从根本上彻底解决单位投资标准偏低

的问题，由此形成了区域间的资金投入与高标准农田建设任

务“倒挂”现象。

2.2规划理念与农村现状不匹配。首先是连片开发与权属

调整的矛盾。按照“统筹规划、集中资金、并村开发”的原

则，高标准农田建设要打破原有农田划块，重新调整农田分

配。但现实是延长土地承包期后，建设高标准农田的耕地却

难以调整，田块破碎对高标准农田建设形成障碍。其次是实

施主体和利益主体的矛盾。土地治理项目名义上农民是实施

主体，实际上主要是以县团级农业综合开发、国土、水利、

农业等部门为主体组织实施的。这就形成实施主体和利益主

体两张皮，项目业主不种地，种地农民不建设，导致农民主

动参与的积极性不高。再次是中标单位与施工个体的矛盾。

资质符合招标要求的中标单位多为外地公司，但项目的实际

中标人却是借用资质的本地个体“包工头”参与工程建设，

这也是建设完成的高标准农田部分工程质量不达标的原因之

一。

2.3管理能力与实际需求不匹配。一是机构人员相对不固

定。原来，高标准农田建设主要由农业综合开发、国土、水

利、农业等部门组织实施，机构改革以后，将各部门职能合

并到农业农村部门，成立了专职农田建设机构，但配备的专

业人员少，而且借调临时人员现象严重，未能形成系统完备、

分工明确、上下銜接的人才队伍体系。二是经费保障不足。

高标准农田建设完成后都移交给乡镇村，无法负担后期管护

经费，管护难以长久。三是管护责任落实不到位。团场、乡

镇干部流动性大，职责疏于交接，管护责任难以落实到人。

三、对策与建议

3.1统一县域规划，完善达标建设。按照“统一规划、统

一标准、集中投入、共同建设”的要求科学编制县域高标准

农田建设年度计划。一是高度重视与国家“乡村振兴战略”

相融合。高标准农田建设规划要与美丽乡村建设规划同步推

进。二是慎重选择项目建设区域。优先选择土地规模流转、

水土资源条件较好、配套能力强、干部群众积极性高的粮食

生产功能区，建设一