城市地下空间的立法现状.docxVIP

城市地下空间的立法现状

党的十九届四中全会的主题是推进国家治理体系和治理能力现代化。城市治理是现代国家治理的重要组成部分，地下空间的综合治理是城市治理的重要组成部分。

相比地上空间而言，地下空间的开发周期长，施工技术难度大，建设成本高，社会经济综合影响多，对地下空间的开发需多方论证、谨慎决策，必须有完整的政策法规、规划设计、技术装备、施工与运营体系予以支撑。我国的地下空间开发利用起步较晚，现实瓶颈还有很多，这就更加需要科技工作者加强多学科跨领域合作，积极开发地下空间新动能，强化标准引领，提升地下空间产业能力和治理水平。

2020年4月，中国工程院重大咨询项目“地下空间开发综合治理体系战略研究”正式启动。安理有幸受邀参与该项目，并具体承担地下空间开发与地下工程建设法律法规体系研究任务。本文是安理完成研究任务的初期成果。本文旨在通全面呈现地下空间立法现状，为建立健全多层次全方位的地下空间开发法律法规体系提供参考。

一、城市地下空间的立法现状

（一）国家层面城市地下空间立法现状

截止至2020年6月28日，在北大法宝法律法规数据库中检索标题中包含“地下空间”的法律法规，可得部门规章11篇，地方性法规5篇、地方政府规章25篇、地方规范性文件104篇、地方工作文件105篇、行政许可批复7篇。

检索法规全文中包含“地下空间”的法律法规，可得中央法规480篇，地方法规8384篇。其中包括法律3篇、人大议事文件10篇、国务院规范性文件150篇、部门规章294篇、司法解释1篇、党内法规12篇、团体规定7篇、行业规定3篇、地方性法规520篇、地方政府规章350篇、地方规范性文件2733篇、地方工作文件4658篇、行政许可批复123篇。

经对检索所得文件效力级别的归纳总结可知，我国尚没有对于地下空间的专门立法。法律层面，仅《中华人民共和国城乡规划法》第三十三条中对于城市地下空间的开发利用原则有所提及，规定“城市地下空间的开发和利用，应当与经济和技术发展水平相适应，遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要，并符合城市规划，履行规划审批手续。”

在行政法规层面，我国没有行政法规正文中提到地下空间。国务院规范性文件对于地下空间有所涉及。例如《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》《国务院关于推进经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》等。

在部门规章层面，原建设部1997年颁布了《城市地下空间开发利用管理规定》，并在2001年进行修正。该规章确定了我国城市地下空间开发利用管理的原则，明确了地下空间建设应向规划和土地主管部门申请办理工程规划和土地使用许可证，规定了地下空间的工程管理。为加强对城市地下空间开发利用的管理，合理开发城市地下空间资源提供了法律依据，并对各地方和城市制定结合本地实情的城市地下空间资源的综合开发利用管理办法和法规起到了很大的促进作用。除此之外，原国土资源部发布的《节约集约利用土地规定》、住房和城乡建设部发布的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等文件，对于地下空间的资源利用、规划编制等做出了规定。

（二）地方层面关于城市地下空间立法现状

截止至2020年6月28日，在北大法宝法律法规数据库中检索法规标题中包含“地下空间”的法律法规，检索可得246条地方法规，其中包括地方性法规5篇、地方政府规章25篇、地方规范性文件104篇、地方工作文件105篇、行政许可批复7篇。其中224篇规范为现行有效规范、11篇为已失效规范、10篇已被修改、1篇尚未生效。

根据对上述法规分析可知，我国大陆31个省级行政区划（注：不包括香港、澳门、台湾）中，有30个省、自治区、直辖市所辖城市人大或政府颁布了城市地下空间管理规范。西藏自治区目前没有颁布城市地下空间管理方面的地方立法和地方政府规章。

通过进一步检索，我国上海市、天津市、长春市地方人大颁布了地方性法规，规定城市地下空间的开发管理；深圳、南京、广州等16个[1]城市的地方人民政府颁布了地方政府规章，规定城市地下空间的开发管理；成都、洛阳、太原、长沙等28个[2]城市颁布地方规范性文件，对城市地下空间的开发管理进行规定。这些法律规范中颁布最早的是辽宁省本溪市人民政府发布的《本溪市城市地下空间开发利用管理规定》，发布时间为2002年10月10日。

对此，我们重点研究了《上海市地下空间规划建设条例》《天津市地下空间规划管理条例》《长春市城市地下空间开发利用管理条例》《广州市地下空间开发利用管理办法》《南京市城市地下空间开发利用管理办法》《杭州市地下空间开发利用管理办法》《昆明市城市地下空间开发利用管理规定》《烟台市地下空间国有建设用地使用权管理办法》《宁波市地下空间开发利用管理办法》《深圳市地下空间开发利用暂行办法》。这些地方立法基于《中华人民共和国物权