互联网新兴服务对政府治理的挑战与规制路径-以我国对网络预约出租汽车的行业管理为例.docx

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互联网新兴服务对政府治理的挑战与规制路径

以我国对网络预约出租汽车的行业管理为例

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近年来，“大数据”“互联网+”“共享经济”等概念层出不穷，基于互联网的新兴业态不断涌现。伴随着信息通信技术和电子商务支撑体系的快速发展，借助风险投资的力量，互联网在交通出行、空间使用、金融支付、餐饮服务、医疗健康、知识教育、任务服务及公共资源开发等领域的应用全面开花，对经济提质增效的促进作用更加凸显。另外，这些新兴服务使现有的以传统商业过程为基础建立的政府行政管理流程面临前所未有的困境，也让全社会意识到解决诸如准入门槛高、服务规范难、个人征信缺失等问题的迫切性和复杂性，进而在一定程度上带来了新的社会问题。

党的十八届三中全会提出了“国家治理”“政府治理”与“社会治理”的理念，这是在新形势下对政府行政管理提出的新要求，而这一切都是在互联网高速发展的背景下进行的。网络时代的治理体制与机制建设已经成为任何一个试图获得和保持竞争优势、发展活力和创新能力的国家、政府和社会所需要考虑的问题。本文以“移动出行”领域中互联网新兴服务与传统行政管理之间的博弈为例，梳理互联网发展所引发的行业创新对现行的政府管理模式所造成的挑战和应对策略，提出政府规制的创新路径，并提出相应的建议。

一新兴服务对政府治理的挑战

在交通出行领域的创新实践中，以“滴滴出行”为代表的网络预约出租汽车服务经营者（以下简称“网约车平台公司”）对现有的行政管理挑战极大，也饱受争议。根据2016年7月颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的定义：网络预约出租汽车经营服务（以下简称“网约车服务”）是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。[1]

（一）网约车服务的井喷式发展

网约车服务是伴随着移动互联网的普及而出现的，同时也持续推动了生活服务市场的蓬勃发展。中国在生活服务类应用，尤其是O2O模式的构建方面走在了全球前列。2015年，以中国高成长应用前30名为例，生活服务类应用占到一半。[2]其中，Uber、“滴滴出行”等服务于日常生活场景的典型应用快速兴起，用户逐渐习惯于通过手机获取线下的便利服务。

以网约车手机软件为入口的“移动出行”已经用“互联网+”的新思路打破了传统交通客运行业的运营模式，并形成了体量巨大的新业态。易观智库的数据显示，2015年中国移动出行市场交易规模达到了681.6亿元，2015年新增的交易额主要由专车和拼车的细分领域贡献。[3]与此同时，中国移动出行市场出现多次融合兼并，“滴滴出行”占据了龙头地位。艾瑞咨询发布的《2016年中国移动端出行服务市场研究报告》显示，截至2015年底，在所有的移动出行服务中司机总数达到了1871.4万人。其中，1500万司机在使用“滴滴出行”，并在2015年全年完成了14.3亿订单，成为行业领头羊。[4]2016年8月1日，“滴滴出行”宣布与“优步”全球达成战略协议，“滴滴出行”将收购“优步”中国的品牌、业务、数据等全部资产，在中国内地运营。这也成为中国互联网史上最大的并购案，行业寡头格局逐渐形成。[5]

（二）政府规制面临的主要问题

移动出行类软件的出现直接影响了出租车行业，双方的博弈日益激烈，最直接的体现就是出租车司机的集体抗议行为。2015年，沈阳、杭州、南京等城市不同程度地出现出租汽车有组织罢运。在其他国家，2014年以来从英国伦敦到意大利米兰，超过3万名出租车和豪华车司机举行罢工，督促欧洲各国政府制定严格政策限制Uber的发展。[6]这些事件的发生，一定程度上影响社会稳定，也对政府形成了越来越大的压力。

伴随着2012年出租车打车软件的大量涌现，交通运输部于2014年7月下发了《关于促进手机软件召车等出租汽车电召服务有序发展的通知》，明确指出“出租汽车电召服务包括人工电话召车、手机软件召车、网络约车等多种服务方式”，将网约车纳入了出租汽车“电召服务”模式。该文件明确要求各地加强顶层规划设计，着力营造开放、公平、规范、有序的健康发展环境，积极鼓励支持各类出租汽车电召服务方式协调发展，推动建立高品质、多形式的出租汽车服务体系，保障人民群众享有均等化出行服务，为人民群众出行提供更加便利的条件。可以说至少在2014年7月，网约车服务对现有行政管理模式的影响都较为有限，那么在互联网企业和相关资本大量涌入这一市场后出现了哪些问题呢？

一是各方对网约车的前置条件不认同。政府管理者认为，网约车首先应是具有运营许可的出租车辆，也只有具备这一条件才可能开展网约车服务。对以“滴滴出行”为代表的网约车平台企业而言，这种行政许可是“束缚”其发展的。这些企业将自身定位为“整合闲散资源，降低社