地方政府性债务的政策选择.docx

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地方政府性债务的政策选择

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党的十八大报告强调：“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”这一要求在党的十八届二中全会公报中被进一步明确为：“不断在实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居目标上取得实实在在的进展。”党的十八届三中全会闭幕前，习近平主席在讲话中再次强调了这一表述。有效解决好这些人民群众“最关心最直接最现实的利益问题”，既是适应消费结构升级、切实满足消费需求和调整经济结构、实现经济发展方式转变的内在要求，也是推进城镇化建设、实现全面小康的内在要求。毋庸赘述，未来15年左右时间将是中国有效解决这些问题的关键时期，为此，与解决这些问题对应的消费性投资也将步入高峰趋势，所需投资额巨大。

消费性投资并非生产性投资，此类投资的结果并不直接形成生产能力，而是形成消费对象和消费条件。其中，医院和其他医疗条件、学校（尤其是高校）、文化设施、道路（包括高铁等）、桥梁和体育设施等属消费条件的范畴，住宅及其相关条件属消费对象的范畴。在全国范围内，就总体而言，这些消费对象和消费条件目前尚处于严重短缺状态，严重阻碍了众多家庭的消费资产配置和消费能力提高。增加供给、扩展规模已是当务之急。

毫无疑问，扩大消费性投资需要动员社会各方面的资金投入。在消费性投资的大多数领域，民营资本有广阔的发挥空间；在推进市场配置资源决定性作用进程中，民营资本也能够创造出一系列新的体制机制。但是，这些消费性投资在客观上需要一系列基础设施的配套才能有效发挥作用，其中包括水、电、燃气、排水、绿化等。由此深入探讨地方政府的基础设施投资资金来源及其可持续性，就成为解决和激励消费性投资的一个关键性要点。在社会各界对地方政府债务关注度提高且非议甚多的背景下，它更成为一个难点。本文试图就此谈一些不成熟的看法，以期得到抛砖引玉的效果。

厘清两类不同的政府债务

中国地方政府债务高筑引起了社会各方面（甚至国际社会）的高度关注，在欧债危机和美国财政悬崖的背景下更是如此。但从债务资金的使用结果看，政府债务有两种截然不同的情形：第一，通过承担债务所获得的资金，被政府用于提高社会福利或增加其他公共服务开支而消耗掉了；第二，通过承担债务所获得的资金，被政府用于基础设施等投资而形成了实物资产。欧债危机和美国财政悬崖主要源于前一种政府债务。在这种条件下，政府债务只能依靠税收等财政收入予以清偿。在政府财政长期处于入不敷出的赤字走势中，每期债务的偿付就只能通过不断的借新还旧机制予以暂时性缓解，结果只能是债务雪球越滚越大，使财政危机越加临近和深重。与此不同，中国各地方政府的债务主要源于后一种政府债务，即债务资金主要投资基础设施等而形成实物资产。在这种条件下，如果实物资产的结构较为合理、效率较高且能够有充分的现金流，则政府债务可依靠实物资产的运作收入予以清偿，它并不直接涉及政府财政的盈亏问题。

2011年6月27日，审计署首次公布的《全国地方政府性债务审计结果》指出：“截至2010年年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.81%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.57%。”同时其也指出：“截至2010年年底，在地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86%；用于土地收储10208.83亿元，占10.62%。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，形成了大量优质资产，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于为‘十二五’及今后一段时期经济社会发展增强后劲。”这意味着至少有72.48%的资产是优质资产。如果再加上未投入使用的11044.47亿元货币资产，则优质资产达到82.79%。由此来看，地方政府性债务中的绝大多数都投到了形成实物资产之中，并且这些实物资产属于优良资产的范畴。

2013年12月30日，审计署再次公布的《全国地方政府性债务审计结果》指出：“截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。”与2010年年底相比，2013年6月底的地方政府性债务增加到178908.66亿元，增长了66.93%。但同时其也指出：“从债务资金投向看，这些资金主要用于基础设施建设和公益性项目，不仅较