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由“问题馒头”事件引发的思考

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2011年4月11日，全国多家媒体报道了上海问题馒头事件。据报道，上海多家超市销售的小麦馒头、玉米面馒头被曝系染色制成，加防腐剂防止发霉。馒头生产日期标注为进超市的日期，过期回收后重新销售。每天有3万问题馒头销往联华、华联、迪亚天天等30多家超市。该事件的发生，震惊全国，成为2011年上海最具影响的法治事件之一。

该事件被曝光后，上海市委市政府高度重视，立即介入调查，并采取了积极的应对措施。上海工商部门在对相关的10家超市所有门店“问题馒头”下架的基础上，对全市所有超市门店开展地毯式清查；组织开展退赔；对所有超市、卖场、集贸市场的熟食和卤味产品开展专项检查，严厉打击更换生产日期标签等违法行为；上海食药监部门则对全市餐饮业开展了专项检查，加大对半成品和中心厨房原料、产品监督抽检力度；国资、商务部门则对国有企业、流通企业进行专项检查；而公安、司法部门则抓紧做好对涉案人员的查证，依法从严从重查处。

“问题馒头”事件作为发生在上海的一个重大法治事件，暴露出了上海在厉行法治建设以实现依法治市方面的诸多无奈和漏洞。

一方面，该事件暴露了上海在食品监管立法方面的缺陷。在问题馒头事件发生之后，很多媒体都将食品执法作为导致问题发生的主要原因，认为食品安全监管部门在此一问题上应负首责。然而，实际上，尽管上海食品安全监管部门确实也在该事件中难辞其咎，但其更重要的原因则在于我国食品安全立法问题上，因为对食品企业的日常监督和抽查，都要按国家或行业的相关标准进行，而有关馒头的国家以及行业标准中所规定的检测项目中却并无“色素”这一项。因为按现行标准，人工色素不应出现在馒头中。这种立法的缺漏无疑制约了食检部门的执法，成为导致馒头事件发生的更为重要的一个原因。

另一方面，该事件也暴露了上海食品安全监管执法方面的漏洞。很多时候，政府的监管流于形式，监管的力度及水平都有待提升。具体到食品药品安全管理方面：一些食品药品的安全监管流于形式。例如，有的质检部门到企业检查时，不进入生产车间，而是由被检查单位将抽检样品交给工作人员，质检部门工作人员贴好封条后由被检查单位将样品送到检测部门。实际上，如果监管部门的人能够真正走进生产现场去执法，许多问题就会被及时发现。在“问题馒头”事件中，涉案企业盛禄公司除了违法使用“柠檬黄”，还将回收的过期馒头作为原料，重新用于生产。这些经过改头换面的“再生”馒头，也大多流入超市。事实上，国家工商部门早已明文规定，对超过保质期的食品，超市应当“立即停止销售，撤下柜台销毁或者报告工商行政管理机关依法处理”。但是，一些超市并未把好进货质量核查审核关，对过期食品未行使销毁和监督销毁等义务。而导致这一结果产生的一个最不容忽视的原因就在于食品安全执法的体制存在严重问题，一种食品存在多个部门分环节监管的情况，如质检部门、工商部门以及卫生部门，从而导致各个部门职责不清，相互推诿，降低了监管的效率与力度。

针对以上情况，我们认为，在今后上海贯彻落实依法治市、加强和改善上海食品药品管理法制化水平的过程中，应当注意做好以下几个方面的工作：①改善监管模式，加强联动执法，通过设置联合执法组等形式，促使各个相关部门紧密合作，发挥其在执法建设方面的合力。具体到食品药品安全执法方面而言，应从整个产业链的角度构建起更加完善有力的监管体系，从源头上封堵漏洞，要改变多头监管的现象，进一步明确各个部门的监管职责。②以重点区域、重点行业为核心，强化执法的广度与力度。具体到食品药品安全执法方面，要以食品药品生产地、集散地、违法犯罪高发地等为重点区域，加大执法力度和监督执法力度。③要建立责任倒查机制，追究监管人员的失职责任，以此敦促其主动依法执法、严格执法。

从某种程度上来说，“问题馒头”事件的发生对于提高上海依法行政的水平、推进依法治市的目标而言，有很多积极的意义。因为通过这一事件，上海不仅加强了对食品安全问题的重视和再认识，而且淘汰了一些管理混乱、质量低下的小食品生产企业。该事件发生后相关主管部门的得当处理，也显现出了相关政府主管部门在贯彻落实依法治市方面所应当具有的一种基本素质。上海市食品安全联席会议办公室主任、市食品药品监管局党委书记王龙兴公开向社会致歉，至少表明了上海食药监部门敢于承担责任且愿意承担责任的良好态度，这是对上海广大市民生命健康安全负责的体现，也是忠于国家所赋予的食品药品安全监管权的体现。这种致歉所折射出的责任意识无疑是我们建设法治国家和法治政府所必须具备的基本素质。除此之外，也是最为重要的一点是，通过这一事件，上海也认识到了在当代风险社会中实现依法治市所最应当注意的问题，即对待依法治市过程中已经引发的负面问题，必须要“举一反三，建立长效机制，