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我国电力改革过程中应注意的几个问题

一是实施输配分开，调整电力产业结构。

国际经验表明，输配分开是实现电力市场有效竞争、电力双边交

易、价格机制发挥作用的基本前提，是电力市场化改革无法回避的重

要问题。我国2002年开始实行的电力市场化改革，只是在发电领域

实现了竞争，输电、配电、售电环节仍然维持了一体化的组织结构，

形成了电网公司在发电侧和需求侧双边的“独买独卖”格局。由于输

配不分和缺乏透明的输配电价，电力市场主体不完善，市场作用难以

发挥，阻碍了电力市场化价格机制和煤电价格传导机制的形成。进一

步深化电力体制改革，必须继续推进电力产业结构重组，通过输配分

开打破电网独买独卖的垄断局面，以确保电网无歧视开放和电力公平

交易的电力调度和交易组织体系，为充分发挥市场在电力资源配置中

的基础性作用提供体制保障。

二是推进电价改革，建立市场化电价形成机制。

目前电力上网电价和销售电价还由政府定价，输配电价尚未明晰，

电煤价格到销售电价之间无法建立起市场化传导机制。从现阶段经济

发展水平看，我国工业和商业用电价格在国际上已处于高水平，仅靠

继续调高电价疏导煤电矛盾、解决电力企业经营困难的空间有限。电

价改革的基本方向是“放开两头，管住中间”，属于自然垄断环节的

输电价格和配电价格由政府制定，属于竞争环节的上网电价和销售电

价应由市场来决定。应加快推进电价改革，尽快形成能够真实反映资

源稀缺程度、环境损害成本和市场供求关系的电价机制，合理疏导电

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煤价格上涨因素，有效化解煤电矛盾。

三是放开民营资本准入，实现电力投资主体多元化。

目前，电网建设仍然保持国有独资的产权形式，电力行业对民营

资本开放的领域仅限于电源建设和发电市场，并且，民营及外资发电

企业装机容量占全国总装机容量的比重也仅为4.82%，国有资本仍然

占到95%以上。由于电价机制扭曲，投资回报率难以保证，民营资本

无法获得稳定的投资收益，已进入的民营企业近年来纷纷退出。投资

主体多元化是解决电力供应短缺和促进电力行业改革发展的重要基

础，应进一步放开市场准入，鼓励民营资本和外资投资发电、配电领

域，培育和健全市场主体，进一步提升电力行业的市场化水平，提高

电力行业经营效率。

四是全面推行节能发电调度，建立市场化节能减排长效机制。

我国发电调度长期以来一直采用电厂或发电机组大致平均分配

发电量指标的办法，这种平均主义分配发电量的体制和电力调度体制

严重制约了市场在电能优化配置中的作用，导致高能耗产业的进一步

扩张，影响国家节能减排目标的实现。当前已在部分省份试点的节能

发电调度办法，可打破传统的计划发电调度体制，形成一套鼓励先进、

奖优罚劣的市场化运行机制，鼓励可再生、节能、高效、低污染的机

组优先发电，限制高耗能、高污染机组发电，更好地发挥市场配置资

源的基础性作用，有助于催生节能、环保新电价机制的形成，建立起

市场化的节能减排长效机制。

五是加强顶层设计和总体规划，理顺电力行业管理体制。

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目前，电力行业管理职权分属发改委、国家能源局、电监会、国

资委、财政部等多个部门，多头管理、职能交叉等问题突出。有必要

根据电力工业改革发展的新形势和新要求，加强顶层设计和总体规划，

设立集中统一的能源管理机构，加快形成统一高效的电力监督管理体

制，强化政府在能源战