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第九章公共政策执行

1、试述公共政策执行的含义、特点和作用。

含义：公共政策执行，就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段

作用于公共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。公共政策执行的本质是遵循政

策指令所进行的变革，是将一种政策付诸实施的所有行动的总和。

特点：目标的导向性、内容的务实性、行为的能动性、手段的权威性。

作用：（1）公共政策执行是实现政策目标的重要途径。公共政策的价值和意义只有通

过政策执行才得以实现。（2）公共政策执行是检验政策质量的唯一环节。（3）公共政策执

行是制定后继政策的基本依据。

2、试分别论述第一代、第二代政策执行研究路径的优缺点？试述执行研究整

合路径的主要模型的变量关系以及施柏丽划分的府际运作关系类型。

第一代：这种政策执行研究的优点在于正确地指出了公共政策制定与执行之间存在的鸿

沟，强调了政策制定者所处的核心地位，要求政策执行者必须秉承上级的意志，忠实地实现

上级的意图和目的，拓宽了政策研究的视野，提高了行政效率；并指认出了政策执行过程中

多元参与者联合行动的复杂性，因而也为后来所谓的府际间关系研究视角的出现奠定了基础。

②但自上而下政策执行研究也存在着很多缺点：（1）自上而下研究路径过多地关注与中央

或高层决策者的目标设定和方案规划，容易忽视其他基层组织、地方执行机构在政策制定过

程中的重要作用。（2）自上而下研究路径要求完美的、天衣无缝的政策方案，这在现实中

并不存在。（3）政策制定与政策执行之间的区分是不必要的、无意义的，且政策实践过程

中也难以实现。（4）自上而下研究路径偏重于个案研究，存在着局限性。（5）自上而下

研究路径强调层层节制的科层制，不易发挥基层组织的积极性，也容易引起基层组织的反弹。

（6）该研究路径忽略政策执行者的内在世界与价值观都是值得检讨的缺失。

第二代：优点在于：一方面它纠正了自上而下路径忽视其他行动者重要性的问题，强调

了政策制定与政策执行的互动性，要求政策执行者参与到政策制定当中去，有利于调动政策

执行者的积极性，使公共政策更符合实际；而另一方面，自下而上路径要求给予基层组织和

官员自由裁量权，有利于使其应对复杂的政策情景。缺点：（1）如果说自上而下路径过分

重视了“中心”而忽视了“边陲”，那么自下而上路径则恰恰相反，其过分地重视了“边

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陲”而忽略了“中心”。（2）自下而上路径过分地强调了基层官僚的角色，但基层官僚的

行为对政策目标的实现并不一定都是“向上的”；同时，过分强调给予基层官僚和执行机

构裁量权，而没有相应提出如何改善基层反制力的对策，容易产生“上有政策，下有对策”

等问题。（3）放弃政策制定和执行的分立，使人们很难区分政治家和文官的相对影响。故

而排除了进一步分析民主负责和官员自由裁量问题的可能性。（4）对自上而下路径的批评

有失公允，过分夸大了许多因素；有些政策确实具有明确的目标，因此，弄清楚这些目标是

否实现是相当重要的。政策形成与执行的区分也并非是理论的精确描述，因为所做出的政策

决定确实框定了地方或基层行动的决策环境。行动者相互作用的无处不在并没有取消这种区

分。（5）行动者的认知被辨认出来，却没有得到应有的解释。（6）将政策过程视为一个变

动的无缝隙之网，其中没有决策点，就排除了政策评估的可能性，同时也无法进行政策变迁

的分析。

执行研究整合路径的主要模型的变量关系:政策执行研究的整合路径试图建立能够结

合自上而下与自下而上模式的整合性概念架构。麦尔科姆·高金等人在1990年出版了