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我国林业政策演变初探

林业是生态建设的主体,是重要的公益事业,又是重要的基础产业,肩负着优化生

态和促进发展的双重使命,在国民经济和社会可持续发展中具有不可替代的作用。

1949年以来,党和政府先后出台了一系列政策,有力地推动了我国林业的发展。回顾

我国林业政策的演变历程,阐述其变化的原因,分析其利弊得失,可为现代生态林业

建设提供有益的鉴戒。历史上我国是一个多林的国家,经过长期战乱、火灾、过度垦

伐后,森林资源日趋减少,导致中华人民共和国成立之初林业基础非常薄弱。建国后,

党和政府出台了一系列政策措施,旨在推动林业的建设和发展。回顾历史,新中国林

业发展大致可以分为3个阶段:1949—1978年为第一阶段,1979—1997年为第二阶

段,1998年至今为第三个阶段。

一、林业建设的起步与徘徊阶段

建国初期至十一届三中全会,是我国林业发展的第一阶段。这一阶段党和政府针

对林业建设方针、森林权属界定、保护森林资源、防止森林火灾、禁止乱垦滥伐等

问题先后出台了一系列政策,这一阶段又可分为建设起步和徘徊停滞两个时期。

(1)建设起步时期(1949—1958)。1949年中国人民政治磋商会议做出了“保护森

林,并有计划地发展林业”的规定。1950年党和政府提出了“普遍护林,重点造林,

合理采伐和合理利用”的建设总方针。1964年为进一步完善这一方针,提出要“以营

林为基础,采育结合,造管并举,综合利用,多种经营”。林业建设总方针的提出与完

善,对保护发展、开发利用森林资源发挥了重要的指导作用。建国前,我国山林权绝

大多数为私有,山林可以自由买卖。1950年通过的《中华人民共和国土地改革法》,

对山林权属问题做出了界定,确立了国有林和农民个体所有林。1949年中国人民政治

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磋商会议做出了“保护森林,并有计划地发展林业”的规定。1950年第一次全国林业

业务会议决定“护林者奖,毁林者罚”,各地政府积极组织群众成立护林组织,订立

护林条约,保护森林,禁止乱砍滥伐。同年,政务院还颁布了《关于全国林业工作的指

示》,指出林业工作的方针和任务是以普遍护林为主,严格禁止一切毁坏森林的行为,

在风沙水旱灾害严重地区发动群众有计划地造林。1958年4月,中共中央、国务院发

出了《关于在全国大规模造林的指示》,同月,中共中央、国务院发出了《关于加强

护林防火工作的紧急指示》等。林业建设总方针的确立与完善、森林权属界定、保

护森林资源政策的出台与实施,有助于保护森林资源,推动了我国林业的发展。据相

关统计资料,1949年前后,全国森林覆盖率仅为8.6%。1950─1962年主要林区的森林

资源调查显示,全国森林覆盖率为11.81%［1］。森林覆盖率有了较快的增长。

(2)徘徊停滞时期(1958—1978)。这一时期,党和政府为推动林业的健康发展,曾

出台过一些正确的政策,如1958年9月,中共中央下发了《关于采集植物种子绿化沙

漠的指示》;1961年6月,中共中央作出《关于确定林权、保护山林和发展林业的若

干政策规定(试行草案)》;1963年5月,国务院颁布了《森林保护条例》(这是建国以

后制定的第一个有关森林保护工作的最全面的法规);1967年9月,中共中央、国务院、

中央军委、中央文革小组联合下发了《关于加强山林保护管理,制止毁坏山林、树木

的通知》等。这些政策措施,都有利于森林资源的保护和合理开发。但就总体而言,

这一阶段我国林业建设历经曲折。全国范围内出现了毁林种粮的现象,森林资源遭到

了严重的毁坏,水土流失严重,生态环境问题迅速凸显。1973─1976年,我国开展了第

一次全国森林资源清查工作,结果显示,当时森林面积约121.9万km2,森林覆盖率为

12.7%。1977—1981年第二次全国森林资源清查,我国森林面积为115.3万km2,森林

覆盖率降至12.0%［1］,指标较第一次清查时有所下降。

十一届三中全会前,党和政府为推动林业发展出台了一系列政策,就政策的实施

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效果来看,情况并不理想,林业建设一度停滞,甚至倒退。这与以下几点因素密切相关:

一,林业建设缺乏有利的社会环境。1958—1978年间,我国先后经历了“大跃进”、

人民公社化运动、三年自然灾害和“文化大革命”。党和政府在思想和认识方面出