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内部控制预算管理制度

全面预算是企业对一定期间的经营活动、投资活动、财

务活动等做出的计划安排。全面预算作为一种全方位、全过

程、全员参与的管理模式，凭借其计划、协调、控制、激励、

评价等综合管理功能，成为促进实现企业发展战略的重要抓

手。正如美国著名管理学家戴维奥利所指出的：全面预算管

理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于一个

体系之中的管理控制方法之一。因此，探讨全面预算与内部

控制的关系，把全面预算管理纳入内部控制体系建设之中，

对于推动内部控制建设，并提高全面预算执行力具有重要意

义。

一、全面预算与内部控制的关系

(一)全面预算是提高内部控制执行力的手段

由我国财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合

制定，并于20XX年6月28日联合发布的《企业内部控制基

本规范》将内部控制方法概括为不相容职务分离控制、授权

审批控制、会计系统控制、财产保护控制、预算控制、运营

分析控制和绩效考评控制等。全面预算是内部控制的手段之

一。从全面预算与控制的关系来看，全面预算制度本来就包

含有控制原理，如全面预算从编制、审批、下达、执行过程

中的审批制度和职责分工制度，以及对预算执行结果的绩效

考评等，均贯彻了内部控制的基本原理。由此可见，全面预

算本身就属于内部控制范畴。全面预算的制定和执行过程，

是企业不断用量化的工具，使自身所处的经营环境与拥有的

资源和企业目标保持动态平衡的过程，也是企业在此过程中

所面临的各种风险的识别、预测、评估与控制过程。

与具体的管理制度不同，内部控制主要表现为一种机

制，其目标是保证企业的规则和制度得以执行和遵守，从而

保证企业战略目标的实现，以及保证企业财务报告的真实

性、资产的安全性，并提高企业管理效率和效果。也就是说，

内部控制作用的发挥，需要以具体的管理制度平台，并将自

己融于管理制度之中，从而发挥其在企业管理中的控制作

用。

预算属于管理职能之一，具有事前控制的特征。全面预

算是企业实现发展战略和年度经营目标的有效方法和工具。

企业战略制定得再好，如果得不到有效实施，终不能将美好

的“愿景”转变为现实。通过实施全面预算，将根据发展战

略制定的年度经营目标进行分解、落实，可以使企业的长期

战略规划和年度具体行动方案紧密结合，从而“化战略为行

动”，确保企业发展目标的实现。全面预算通过战略与内部

控制结合。

(二)内部控制是约束预算风险的重要保证

全面预算是企业加强内部控制、实现发展战略的重要工

具和手段。与此同时，全面预算也是企业一项具体的管理活

动，基本流程包括预算编制、预算执行和预算考核三个主要

环节，各环节均存在风险，因而全面预算也是内部控制的对

象。例如，在预算编制环节，可能存在由于业务部门参与度

较低，导致预算编制不合理，预算数据不准确的风险：在预

算执行环节，可能存在预算执行中的越权审批、缺乏有效监

控，预算执行不力的风险;在预算考核环节，可能存在预算

考核不严格、不合理、不到位，预算管理流于形式的风险等。

在内部控制建设中之所以强调全面预算制度，目的是通

过内部控制机制，提高全面预算的执行力，内部控制必然要

求健全预算管理制度。反过来讲，预算管理制度也需要借助

于内部控制中的职责分工、授权批准等控制程序，以提高全

面预算的执行力，遏制全面预算编制、执行和考核过程中面

临的各种风险。

二、按照内部控制的要求构建全面预算体系

(一)全面预算的执行力依赖于内部控制环境

企业内部环境是内部控制运行的制度基础和组织保证，

它一般包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人

力资源政策、企业文化等。例如，通过机构设置，形成科学

有效的职责分工和制衡机制;通过授权批准控制，用预算约

束企业的各项经营管理活动等。全面预算的有效性受内部控

制环境的制约，需要预算组织架构和业绩考核制度等给以支

持。

全面预算组织架构包括预算管理决策机构、工作机构和

执行单位三个层次的基本架构。预算管理决策机构指预算管

理委员会，为了增强预算管理委员会的权威性，保证其在预

算编制和执行中的协调能力.预算管理委员会应当直接向董

事会报告工作，其成员应当由企业负责人及内部各业务部门

负责人组成。为了加强对预算的日常监管，企业还应当在预

算管理委员会下设工作机构，由其履行预算管理委员会的日

常管理职责，包括预算的考核和分析等。由于预算指标主要

由财务指标组