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日本的农业结构政策、

农业发展困境及镜鉴意义*

韩朝华

摘要：自20世纪60年代以来，日本为实现农业与非农产业平衡发展，推出了多种旨在改善农业结构、发展农业规模化经营的政策，但这些政策未能取得预期成效，还使日本农业陷入明显的发展困境。其主要表现是，小微兼业农户长期居农户多数，农业生产效率低、成本高、缺乏国际竞争力，并在发展上面临农民高龄化和后继乏人的困局，还导致日本的食物自给率持续下降。日本社会中的多种经济、文化因素导致了日本农业结构政策的失败。当前中国农业也面临许多与日本农业类似的发展难题，了解日本农业结构政策的基本背景及其教训，有助于思考中国农业

如何才能避免日本农业所陷入的发展困境。

关键词：农业规模化经营小微兼业农户食物自给率

1961年，日本为扭转农业和非农产业间的发展失衡，出台了《农业基本法》。在此基础上，日本政府推出了一系列转换农业、农村基本结构的政策，希望由此改善日本农业的发展态势，确保日本农业的自立和持续繁荣。这套政策也因此被统称为“基本法农政”。①但就这套政策的实施效果来看，“基本法农政”未达到预期目标。其中最大的问题是，这套政策在推进农业规模化经营上乏善可陈，因而导致日本农业效率低、成本高、缺乏国际竞争力，还使日本的食物供给安全失却保障。

在20世纪90年代里，国内学界对日本农业政策的认识以肯定日本农政实践为主流，很少有人关心日本农业政策中的问题，致使国内学界对日本农业

［作者简介］韩朝华，中国社会科学院经济研究所，邮政编码：100836,电子信箱：

hanch@cass.org.cn。

*本文是中国社会科学院创新工程项目“隐性城乡分隔对农村发展的影响”的分报告，项目主持人为朱玲学部委员。蒋中一、金成武、胡怀国、何伟参与研究讨论。

①亦有人称之为“农基法农政”。见东井正美(1998:323—350)。

经济思想史学刊2021年第2期

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结构政策的失误知之甚少。进入21世纪后，日本政界和学界关于农政改革的讨论空前高涨。受此影响，中国的农政研究者也开始注意日本农业政策中的问题。但国内文献对这方面的反映尚处于零散议论状态，未见有全面分析日本农政现状的，如胡霞(2009)、康伟立(2018)、叶兴庆和翁凝(2018)、朴京玉(2009)、王应贵(2015)等。这不利于我们认识日本农业结构政策的问题和教训，也难以从中汲取有助于中国农业改革和转型的政策启示。

本文秉承政策评估上的实践检验原则，梳理日本政界和农经学界在日本农业政策和体制改革上的主流判断，利用日本农林水产省公布的权威资料和数据，全面分析20世纪60年代以来日本农业结构政策的要点及其实效，希望能有助于国内学界深化对日本农政现状及其问题的了解。

一、“基本法农政”及其实效

日本于20世纪50年代中期进入了经济高速成长、城市化进程加快的发展阶段，随之而来的是非农产业用工需求激增，以及农业收入增长显著落后于城市工薪收入增长。这引发了农村劳动者的大量离农，使日本农业开始面临青壮年劳动力短缺问题，部分偏远山村还出现了人口“过疏化”现象。同时，随着人均收入的提高，日本国民对农产品的需求不仅数量增加，而且结构也趋于多样化。日本既有的农业生产无法满足这种需求转化，农产品进口量不断增加，日本农业作为产业的自立受到挑战。为扭转这一趋势，日本政府于1961年颁布了号称“农业版宪法”的《农业基本法》，拉开了日本新一代农业、农村政策的序幕。

《农业基本法》的核心理念集中体现在其第一条规定之中：国家农业政策的目标是发展农业并提高农业从业者的地位，即提高农业生产率以消除农业与其他产业间的生产率差距，并通过提高农业从业者的收入使他们能过上与其他产业从业者相等的生活。

围绕这一国策，《农业基本法》提出了“有选择地扩大农业生产”“靠农业技术进步提高农业生产率并增加农业总产出”“改善农业结构”“稳定农产品价格以确保农业收入”等政策重点。其中，推进农业规模化经营以改善农业结构成为“基本法农政”的政策核心。为此，《农业基本法》专辟第四章，集中阐述了“改善农业结构（家庭农业经营、培育自立经营体）”的政策原

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