土地利用规划实施评价的指标体系构建.docxVIP

土地利用规划实施评价的指标体系构建 摘要 指标体系是反映规划意图的重要技术手段，也是规划实施的路径和保障。当前，我国推进空间规划体制改革，建立“多规合一”的国土空间规划体系，必然需要构建支撑国土空间规划目标的规划指标体系。本文采用目标导向和问题导向相结合的思路，从国土空间规划改革的价值观出发，围绕以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，重点考虑国土空间资源的节约集约利用，分析国土空间规划需要解决的重点问题，提出解决思路和策略，并以此为依据提出市级国土空间总体规划的指标体系框架。 01研究背景 2019 年5 月，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出建立“五级三类”的国土空间规划体系，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等不同类型和任务的空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“三规合一”“多规”融合。 近两年来，国家全面推进各个层级的国土空间规划编制工作，共同探索国土空间规划的技术框架和内容体系，其中，研究构建规划指标体系是建立国土空间规划体系的基础性的技术内容。 1.1 指标体系的作用和基本逻辑 指标体系既要反映规划的主要目标，也要针对规划需要重点解决的问题。其中，目标是总体导向，问题是具体导向。国土空间规划是党中央、国务院治国理政的工具，其目标必须体现、贯彻党和国家的方针政策，体现地方的发展需求。国土空间规划是综合部署，在坚持科学性的前提下，其指标体系应体现国土空间的全面性，关注相关要素的协调性，加强规划举措的可行性。 国土空间规划是发展的蓝图，如果指标体系不针对问题，那么导向就只是空想，目标就难以落实。国土空间规划是行动的指南，解决问题是实现目标的基础和保障。 实现目标与解决问题必须相互协调、相辅相成。一般来说，目标相对主动和统一，问题因不同类型、不同地区而复杂多样，因此，指标体系更应关注对问题的涵盖和对解决问题的作用。 1.2 市级规划承上启下、技术要素齐全 市级国土空间规划在“国家级、省级、市级、县级、乡镇级”五个层级中处于居中位置。 一是具有承上启下的作用，既要将上级国土空间规划传导的指标、意图细化落实，又要对下级国土空间规划进行指导，为基层提供技术支持； 二是类型齐全，市级层面既有总体规划，也有详细规划、专项规划，因此，市级规划必须处理好纵横两个方向的协调，纵向上要保障总体规划与详细规划的衔接，横向上要处理好总体规划与各专项规划的协调，真正实现“一张蓝图”； 三是用地规模适中（一个地市单元一般在几千平方千米到几万平方千米之间），发展要素齐全，图纸比例齐备（市域一般为1:100 000，中心城区一般为1:10 000~1:25 000），既要研究宏观层面的区域协调、城乡统筹、城镇体系构建，也要安排微观层面的城镇功能和用地布局、公共服务和基础设施配置、蓝绿空间和城市风貌塑造等； 四是指导建设，市级规划对空间要素的研究深度基本达到指导定界、定位的落地需要，实施性、可操作性强。 1.3 市级规划量大、面广，研究成果更具有普遍意义 市县国土空间规划是当前规划编制实践的主体。全国地级行政单元（市级）超过330 个，几乎覆盖了所有类型的自然地理环境、资源禀赋条件、城市规模等级和职能。市级国土空间规划指标体系适用性更广，更具有普遍意义。 02国土空间规划改革的价值导向 建立国土空间规划体系并监督实施是生态文明体制建设的重要组成。其核心要义是“一优三高”，“一优”是指生态文明建设优先；“三高”为全面实现高水平治理、引领推动高质量发展和共同缔造高品质生活。党的十八大以来，生态文明建设日益受到重视，强化国土空间源头保护和用途管制被摆到了生态文明制度建设的重要地位，“多规合一”改革逐步纳入生态文明体制改革范畴。 2015年9 月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，强调“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。放眼世界，空间规划没有固定和统一的模式，但是总体上呈现出一些共同态势，一是强调绿色发展和自然生态价值保护；二是注重竞争力提升和可持续发展的统筹；三是重视区域合作；四是加强基础设施建设；五是突出区域特色。对比过去城市总体规划和市级土地利用总体规划的编制内容，市级国土空间总体规划不是过去两类总体规划的简单拼合，而是在新发展理念下更加全面综合的治理方式，其核心是贯彻和落实绿色发展、以人为本、资源节约三个方面的价值导向。按照发展规律和我国国情，这三点价值导向互为基础、互为前提，不可或缺、不可分割。 2.1 生态优先、绿色发展 党的十九大提出中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，重点是要突破我国的两大基本国情，一是持续恶化的生态资源环境难以支撑社会经济的持续发展；二是不平衡、不充分的空间供给难以满足人民对美好生活的向往。因此，建立健全绿色