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关于政府投资公路项目代建制的思考 一、 代建制在公路工程建设中应用现状及问题 道路建设的现代化进程是中国深化政府投资体制改革的产物。为加强政府投资项目的建设管理, 改进政府投资项目建设实施方式, 规范项目建设程序, 提高项目管理效率和投资效益, 厦门市从1993年开始试行把市级财政性投资、融资社会事业建设项目委托给一些有实力的专业公司, 由这些公司代替业主对项目实施建设管理, 这可以被看作是我国代建制的雏形。1999年初, 上海浦东咨询公司受原上海市计委委托, 全过程代理建设上海市收教收治综合基地项目, 开始了上海市财政投资项目以“代建制”形式委托中介机构进行建设的试点。2001年7月, 厦门市开始在重点工程建设项目上全面实施项目代建制;2002年3月开始在土建投资总额1500万元以上的市级财政资金建设的社会公益性工程项目中实施项目代建制度。北京市从2002年10月开始, 对全额使用政府投资的北京回龙观医院1号病房楼工程、北京市疾病预防控制中心防病业务楼、北京市残疾人职业技能培训体育训练中心建设工程等公益性建设项目进行了“代建制”试点。2004年7月19日国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》 (国发20号) 中, 进一步明确了对非经营性政府投资项目实行“代建制”的政策要求。 公路建设项目是政府投资项目的重要组成部分。在公路建设项目推行代建制, 有助于转变政府职能, 加强政府对公路建设的市场监管, 规范公路建设程序, 提高公路建设的投资效益。对此, 在北京、深圳、宁波、贵州、云南、青海等地区, 政府投资公路建设项目试行“代建制”有较快的发展, 并取得了初步的成效。2009年8月17日, 海南省中部地区首条高速公路:海口至屯昌高速公路也开始采取代建制进行建设, 分别由海南省路桥投资建设有限公司下属的海南公路建设项目管理有限公司和海南高速公路股份有限公司承担代建任务。 与“自建制”相比, 代建制具有项目决策更加科学、有助于提高项目管理水平和工作效率、有助于保证工程质量和建设工期、降低工程成本等优势, 但实践探索中暴露的问题也不容忽视。黄钢生先生曾撰文认为宁波市公路建设推行代建制还存在以下问题: (1) 业主的观念没有完全转变, “建设”和“运营”没有真正分离; (2) 代建单位选择方式存在两难困境; (3) 代建单位处于弱势地位, 责任、权利、义务不对等; (4) 代建单位企业化运作, 与政府部门的协同能力不强; (5) 代建单位的项目管理水平还需要进一步提高, 专业范围需要进一步拓宽。针对目前公路建设代建制存在的问题, 杨帆先生对代建单位的定位、代建单位的拆迁协调和拆迁责任、代建项目的变更、代建单位的资质要求及其法律地位、招标确定代建单位的技术困难、建设资金、代建收费和奖励制度等方面也进行了有侧重的分析。这些分析很有见地, 对探索公路建设代建制的经验和不足, 推进公路代建制健康、有序发展有重要的借鉴作用。但本文认为, 对有关问题的分析还有必要进一步深入;对有关问题的认识还值得进一步商榷。 尽管北京、深圳等地方人民政府出台了有关公路建设代建制的管理办法, 但目前我国尚缺乏对公路建设代建制行为的统一制度规范;虽然目前我国已经有越来越多的政府投资公路建设项目试行了代建制, 但实践结果表明, 绝大多数的公路代建业务还不够规范, 还具有明显的政府干预的痕迹, 还不是真正的市场化的公路建设代建制行为。 二、 关于道路建设的现代建设 (一) 代建单位的性质 目前我国有关制度规范中对代建制的界定主要参照的是国发20号文中的表述。《深圳市政府投资公路建设项目代建管理办法 (试行) 》第三条的表述是:“本办法所称的公路建设项目代建, 是指公路建设项目按照规定的程序, 通过招标的方式, 委托具有相应资格和能力的专业工程管理单位, 按照合同的约定代行项目法人职责, 负责建设过程管理的制度”。《北京市公路项目代建制实施办法 (试行) 》第二条的表述是:“本办法所称的公路项目代建制, 是指政府投资的公路建设项目通过规定的程序, 委托具有相应资格和能力的专业工程管理单位, 按照合同约定代行项目建设的投资主体职责, 全权负责建设过程管理的制度”。 很明显, 公路建设代建属于市场经济条件下公路建设的一种委托代理行为。在此基础上有些问题还需要进一步明确。首先, 承担公路代建制的专业工程单位, 应当是企业, 还是事业单位也可以承担?其次, 代建制的委托方, 应当是政府部门, 还是政府部门授权的法人事业单位或者法人企业?再次, 代建单位是否必须独立于委托方?能否是委托方的下属单位或被控制单位? 就这一问题, 本文的基本观点是: 1、政府委托代建公路应当是一种政府行政许可。依据我国《行政许可法》的规定, 政府或者政府委托的专门机构需要通过招标方式选择代建单位。