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分税制改革对房地产市场的影响 一、 中央与地方政府财政收入的变化 改革开放前，中国实行“统一收费、统一支付”的财政制度。财政资源的财力由中央政府集中，地方政府的财政力量非常有限。据统计, 从1953~1958年, 中央财政收入占全国财政总收入比例平均为78.4%, 财政支出占全国总支出比例平均为68.6%, 地方分别为21.6%和31.4%, 中央与地方政府的收支基本平衡。到了改革开放初期, 政府推行了俗称“分灶吃饭”的财政包干体制。财政包干体制一方面带动了地方的积极性, 促进了经济的发展, 但另一方面也削弱了中央财政收入在财政总收入中的比重。1979年, 中央财政收入在财政总收入的比重为46.8%, 到了1993年这个比重下降为31.6%,中央政府与地方政府财政收支越来越不对称。为了解决中央政府的财政困难, 1994年中国实行了分税制改革。 分税制是国际上通行的做法, 是指将国家的全部税种在上下级政府之间进行划分, 以此来确定中央财政与地方财政的收入范围。1994年的分税制改革主要包括三方面内容:第一, 将各种税收划分为中央税、地方税和共享税三大类。其中规模最大的企业增值税被划分到了共享税, 其中中央就占了75%, 地方只占25%。第二, 建立了中央和地方两套税务机构进行征税。中央税和中央与地方共享税由中央税务机构征收, 地方税由地方税务机构征收。这些都改变了过去的征税方法, 从而使得中央财政收入随着地方财政收入的增长而增长。第三, 实施税收返还与转移支付制度。 分税制改革经过了十几年的实践, 取得了一定的成就, 但同时也存在若干弊端, 主要表现为中央与地方财权事权不对等。在分税制实施之后, 中央集中了大量的财政收入, 形成了所谓的“财权上收”的效应。但在地方财政收入下降的同时, 地方财政的支出却没有得到相应的下降。地方政府既要负责义务教育、区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、社会保障等公共事务, 又要在一定程度上支持地方的经济建设。这样就形成了中央与地方政府在财权与事权方面的不一致。到2004年, 中央财政收入占全国财政总收入的54.9%, 但在教育事业上中央财政仅支出219.64亿元, 而地方财政支出却支出3 146.30亿元, 是中央支出的14倍多;社会保障补助支出是中央的近7倍;支农支出是中央的10倍, 这就是所谓的“事权下移”。分税制改革后, 财权上收, 事权下放, 使得地方政府的财政变得相当困难。 二、 市政公司对房地产的过度依赖 1. 税收收入构成 分税制改革后, 地方政府的财政收入主要包括预算内收入和预算外收入两部分。不论是预算内收入, 还是预算外收入, 都与房地产业的发展息息相关。 (1) 土地间接税收 分税制改革以后, 将与房地产业相关的房产税和土地税归入地方税种, 主要包括3方面:一是与土地直接有关的税收, 包括城镇土地使用税、土地增值税 (这两种由地税系统征收) ;耕地占用税、契税 (这两种由财政系统征收) 。二是与土地征用以及房地产业有关的税费, 我们可以称之为土地间接税收, 这些产业主要是建筑业和房地产业。三是部门收费项目, 包括耕地开垦费、新增城镇建设用地有偿使用费等等 (土地主管部门征收) 。分税制后建筑业税和房地产税占地方政府预算内收入的比例一直上升。 (2) 现行土地社会主义制度的确立 近年来, 随着中央政府收费的管理越来越规范, 行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。相比之下, 土地出让金收入变得越来越重要。我国土地出让金始于20世纪80年代末。1988年11月实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》, 开始将土地使用费改为土地使用税, 土地使用税收入由中央和地方政府按5∶5分成。1989年5月, 国务院规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区, 其出让收入必须上交财政, 其中40%上交中央财政, 60%留归地方财政。两个月后, 中央提取的比例降至32%。半年后, 财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》, 第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”, 并将上交中央财政部分的比例下调为5%。实行分税制后, 土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有。为了缓解地方财政困难, 地方政府在预算外通过抬高土地出让价格获取更多的土地出让金, 预算内通过推高房地产价格获得更多的房地产税和建筑业税。 2. 分税制后，地方政府对房地产的依赖主要体现在房地产上 (1) 土地供给缺乏弹性 我国《宪法》和《土地管理法》明确规定, 城市土地归国家所有, 市、县人民政府作为国有土地所有者的代表, 将本行政区内指定地块的使用权按一定条件让与土地使用者占有、使用、经营、管理。也就是说, 地方政府实际上已成为土地的所有者, 完全垄断土地的供需, 可以对土地进行统一收