数据要素市场建设的关键突破口：公共数据授权运营.docxVIP

2 2 数据要素市场建设的关键突破口：公共数据授权运营 张斯睿? 闫树 （中国信息通信研究院云计算与大数据研究所，北京 100191） 摘要：公共数据体量大、价值高，是国家数据要素体系的重要组成部分，且因其产生过程、管理方式、内容特点等方面有别于企业和个人数据，相较而言权属结构更为清晰。因此，公共数据的开放和开发利用，是数据要素市场建设的关键突破口。当前，各地方、各行业积极探索公共数据授权运营，取得了一定进展，但在源头供给、数据运营和收益分配等方面仍存在一些瓶颈问题亟待解决，亟需按照数据要素基础制度建设的总思路，加快公共数据授权运营制度创新，更好发挥政府作用，推进数据要素市场的繁荣与可持续发展。 关键词：数据要素市场；公共数据；公共数据授权运营；数据流通 0? 引言 《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）将数据分为公共数据、企业数据、个人数据三类，分别进行相应的讨论和规定[1]。“数据二十条”要求针对公共数据建立确权授权机制、全流程合规与监管体系以及价值收益分享方式等，可见公共数据的重要性正在迅速提升。公共数据要素蕴藏巨大的经济和社会价值，通过公共数据的开发利用，一方面深入推进政府职能转变与数字政府建设，另一方面也是数字经济发展的必然要求[2]。 公共数据因其产生过程、管理方式、内容特点等区别于其他数据类型，相较而言权属结构更为明晰，最有可能通过确权授权及运营、经营实现流通，是数据要素市场培育的关键突破口。为促进产业结构优化，促进经济高质量发展，笔者认为有必要加快解决公共数据开发利用中的各类瓶颈问题，以公共数据价值的充分挖掘与释放，带动全社会数据价值释放。 1? 我国公共数据授权运营发展状况 当前，国内各地区、各行业积极探索公共数据开发利用，在体制机制、政策法规、资源供给、场景应用、安全保障等方面均取得一定成果，但也普遍存在供给不充分、行为不规范、应用挖掘不深入等现象，阻碍了公共数据价值的充分挖掘与释放。 1.1? 公共数据授权运营的沿革发展 早在2020年前后，已有部分地区引入企业主体开展公共数据的社会化利用，例如北京市以建设金融数据专区的形式授权北京金控集团进行公共数据的运营开发[3]。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出探索将公共数据服务纳入公共服务体系，首次明确要“开展政府数据授权运营试点”，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用[4]。此后，上海、浙江等地先后将“公共数据授权运营”写入地方法律文件，海南、广东、四川等地也各自开展了授权运营探索，在整体运行逻辑基本一致的基础上探索了各具特色的政企合作运营模式。此外，人力资源和社会保障部、中国民用航空局等垂直管理的行业主管部门也开展了以行业为单位的公共数据授权运营探索，形成了电子社保卡、航旅纵横等公共数据产品及相关服务，为公共数据要素的价值释放提供新的思路。 1.2? 公共数据授权运营面临的挑战 当前，公共数据授权运营是公共数据领域中亟待发展又亟需规范的关键性模块。一方面，因为授权运营是大量高价值、高敏感的公共数据开发利用的核心路径，亟待进一步规模化发展。笔者认为，公共数据开发利用的两种模式分别为开放和授权运营，其中开放即通过官方渠道无条件面向全社会无差别开放公共数据，而其他不适宜直接无条件开放的公共数据则需要通过用途与场景的申报，由主管部门基于对应用方资质与应用需求的审查，有条件地授权社会主体对公共数据进行运营开发形成产品或服务对外提供。另一方面，因为当前授权运营尚未形成统一的机制，规范性与正当性仍存疑，亟待通过政策法规明确规定[5]。各地都是初次进行公共数据授权运营探索，既没有中央上位文件或现行政策法规为依据，也没有大量体系化的经验可供参考，流程中可能存在安全、合规等问题未能及时得到解决。 2? 公共数据开发利用基础制度建设方向 “数据二十条”提出了针对公共数据的分类分级确权授权使用、全流程合规监管、价值收益分享等要求，新趋势为公共数据授权运营带来了新机遇，同时也意味着全新挑战。 2.1? 公共数据确权授权 面向数据要素作用的整体发挥，“数据二十条”高度重视公共数据要素价值的释放。针对数据流通中的权属难题，提出进行分类分级确权授权，要求建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的产权运行机制。对于公共数据开发利用此前争论不休的所有权问题，“数据二十条”提供了一种较为合理的解决思路，通过“三权分置”的权属设计有效推进了公共数据进入要素市场流通的进程。在此背景下，可以尝试明确公共数据资源持有权归属于因履职或提供公共服务而收集、产生数据的部门，公共数据授权运营则由公共数据资源持有方将数据加工使用权及数据产品经营权授予经过合法合规方式筛选出来的具备相应