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ppp 项目审计实践创新成果与经验 PPP 项目审计实践的创新成果与经验 一、PPP 融资模式简介 随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业 在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。世界各国 在利用国际及国内民间私人资本进行公共基础设施建设中，BOT 模式是目前比较成熟和应用最广的项目融资模式, 但是这种模 式也存在着几个方面的缺点：公共部门和私人企业往往都需要经 过一个长期的调查了解、谈判和磋商过程,以致项目前期过长, 使投标费用过高；投资方和贷款人风险过大,没有退路,使融资举 步维艰；参与项目投资各方利益冲突大,对融资造成障碍；机制 不灵活，降低私人企业引进先进技术和管理经验积极性；在特许 期内，政府对项目失去控制权等。为了弥补 BOT 模式的不足，近 年来,出现了一种新的融资模式—PPP 模式，即公共政府部门与 民营企业合作模式。PPP 为 Public—Private—Partnership 的 字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府与私人组织 之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共 物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的 合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合 作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的 结果。 二、PPP 项目操作流程 （一）项目识别 1. 项目发起。财政部门向各行业主管部门征集潜在的政府 1 / 18 ppp 项目审计实践创新成果与经验 和社会资本合作的项目；社会资本以项目建议书的方式向财政部 门推荐潜在政府和社会资本合作的项目。 2. 项目筛选。财政部门会同行业主管部门对潜在项目进行 筛选，确定备选项目，制定项目年度和中期开发计划。 3. 物有所值评价。定性评价：PPP 模式与传统采购模式相 比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公 平竞争等，并根据指标进行专家打分；定量评价：通过对 PPP 项 目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较， 计算项目的物有所值量值与物有所值指数，判断 PPP 模式是否降 低项目全生命周期成本。现阶段以定性评价为主，定量评价工作 由各地根据实际情况开展。 4. 财政承受能力论证。每一年度全部 PPP 项目需要从预算 中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。 （二）项目准备 1. 管理架构组建。县级（含）以上地方政府可建立专门协 调机制，负责项目评审、组织协调和检查督导等工作； 政府或 其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项 目准备、采购、监管和移交等工作。 2. 实施方案编制。包含项目概况：基础情况，经济技术指 标，项目公司股权情况；风险分配基本框架：政府承担法律政策 和最低需求等风险，社会资本承担商业风险；具体风险分配需列 表协商；项目运作方式：委托运营、管理合同、建设-拥有-运营 (BOO)、转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等；交易 结构：项目投融资结构，回报机制，相关配套安排；合同体系： 2 / 18 ppp 项目审计实践创新成果与经验 项目合同，股东合同，融资合同，工程承包合同，运营服务合同， 原材料供应合同，产品采购合同和保险合同等；监管架构：授权 关系 （政府授权项目实施机构），监管方式 （履约管理行政管理、 公众监督）；采购方式选择：公开招标、竞争性谈判，邀请招标， 竞争性磋商，单一来源采购。 3. 实施方案审核。财政部门对项目实施方案进行物有所值 和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核； 未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不 能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。 （三）项目采购 1. 资格预审。项目实施机构准备资格预审文件，发布资格 预审公告，邀请社会资本参与资格预审，并将资格预审的评审报 告提交财政部门备案；项目有 3 家以上社会资本通过资格预审 的，项目实施机构可准备采购文件；不足 3 家的，项目实施机构 调整实施方案重新资格预审；