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公共管理学（第3版） 第十二章 公共服务的绩效管理 随着时代的发展，人们在各方面对政府的需求日益增加，致使政府扮演的角色越来越重要，其提供公共服务的功能逐渐扩大。一方面，政府为社会大众所提供的各项公共服务必须由社会大众支付所需成本，政府功能的扩张与强化势必增大政府的施政成本；另一方面，社会公众又期望政府以最经济的手段，花最少的钱，提供更优质的服务。在不断增长的预算赤字和财政压力之下，绩效管理便成为政府管理中的一个大问题。 目 录/CONTENTS 绩效管理的性质与作用 01 标杆管理与绩效管理 03 公共部门服务绩效评估的一般性衡量指标 02 公共部门绩效管理的问题以及改进策略 04 绩效管理的性质与作用 Part . 01 12.1.1绩效管理的性质 绩效管理(performance management)从某种程度上来讲，是公共管理者的主要职责。在行政学者沙夫里茨和拉塞尔(Shafritz and Russell,1997,297298)看来，绩效管理是组织系统整合组织资源达成其目标的行为，绩效管理区别于其他方面的纯粹管理(mere management)之处在于它强调系统的整合，全方位控制、监测、评估组织所有方面的绩效。从某种意义上说，绩效管理代表着组织的全方位的管理工作，因为管理工作的目的便是提高绩效。 关于绩效管理的含义，美国国家绩效评估组织中的绩效衡量小组(Performance Measurement Study Team)曾给它下了一个经典性的定义，所谓绩效管理，是“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程”。据此，绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。 绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动：绩效评估、绩效衡量、绩效追踪 12.1.2绩效管理的作用 在现代公共管理中，绩效管理既是十分重要的，也是十分必要的。学者弗林(Norman Flynn)1997年提出的观点的以下几个方面是主要的： 责任落实 利害关系人的期望 对结果导向的强调 个人绩效和组织绩效的双重要求 12.1.3绩效管理与评估的意义 从实践中来看，绩效管理与评估在当代公共管理中尚有下列意义： 1.绩效管理作为一种诱因机制 任何管理，包括公共组织的管理，都需要某种诱因机制(incentive mechanism)的存在，才能激发人的工作热情和动力。组织诱因机制最重要者莫过于将绩效与奖惩相联系。通过绩效评估，使组织的激励约束机制有了依据，建立在绩效评估基础上的奖惩，强化了组织的激励机制。 2.绩效管理作为一个管理工具 绩效管理作为一个管理工具(management tool)，其最重要的意义在于在政府运作和管理上加上了成本效益的考虑，改变了政府机关的浪费现象。从某种角度说，它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。 公共部门服务绩效评估的 一般性衡量指标 Part . 02 绩效管理最核心的环节莫过于绩效评估，而绩效评估最困难者莫过于确立衡量的指标体系。 从理论上讲，建构绩效评估的衡量指标，可以使用一个包括下面四个方面的模式：一是输入(input)，包括提高服务所需的资源，如人员、物力、财政；二是过程(process)，包括传送服务的路径；三是输出(output)，即组织活动或提供的服务；四是结果(outcome)，系每一个产出或服务所产生的影响。 学者芬威克(Fenwick,1995)认为绩效测量包括三个层面：经济(economic)、效率(efficiency)与效果(effectiveness)，即3E指标。学者弗林1997年又加上了公平(equity)指标，成为4E指标： 12.2公共部门服务绩效评估的一般性衡量指标 标杆管理与绩效管理 Part . 03 12.3.1何谓“标杆管理” 所谓的标杆管理，即追求卓越的管理模式，并将之学习转化，以提高组织绩效的管理工具。严格来讲，标杆管理与绩效管理或绩效评估并不是一回事。绩效标杆的设计本身并不能改进组织的绩效，但是二者又是相互关联的，从绩效管理的角度来看，标杆向组织提供了改进组织绩效的信息。对一个组织而言，绩效的高低与卓越与否，是相比较而言的，在绩效管理中，你必须寻找你所要比较的对象的绩效。通常这些组织的表现优于你的组织，你期望超越它们。另外，必须试图了解为何它们的表现优于你的组织，哪些方法、程序是你想学习并引进的。因此，标杆管理学习(benchmarking learning)是促进组织学习与变革，提高绩效的良好途径。 一般而言，标杆有两种类型：一是内部标杆，主要以企业或政府各部门之间为实施对象；二是外部标杆，主要以竞争者为对象，希望创造组织的成长空