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第一章 公共组织理论 公共组织概述 公共组织的结构 公共组织管理者 传统官僚制组织困境与变革一、公共组织的概述（一）组织 个体、群体、组织1、切斯特·巴纳德：组织可以理解为两个以上的人，为共同目标的实现，所进行的有意识的协调活动。2、阿米太·埃甾欧尼：组织是为了达到特定的目标而有意建构和重建的社会单位（或人的群体）。3、理查德·L·达夫特：（1）一个社会实体；（2）具有明确的目标；（3）拥有精心设计的结构和协调的活动系统；（4）与外部环境相联系。 组织是指在一定社会环境中、人们通过相互交往而形成的共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式结合起来的有机整体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。 在现实社会中，存在三类不同的组织： 第一类是政府组织，也称第一部门，政府组织以服务于公共利益并不以营利为目的，提供的是纯粹公共物品，它的消费具有不可分割性和不可排他性，政府的政策对所辖区域的公民都会发生巨大影响，追求的是国家利益或者行政区域利益最大化； 第二类是私人组织，也称第二部门，它提供的产品是纯粹的私人物品，它的消费具有可分割性和排它性。私人组织是以实现私人利益最大化为目标，为了盈利而根据消费者的需要组织经济资源，展开各种经济活动的组织； 第三类是第三部门组织，亦称非营利性组织或非政府公共组织，第三部门则介于前两者之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利性收入从事前二者无力、无法或无意作为的社会公共事业，提供的是准公共产品，它的消费具有部分的公共物品性质，同时具有部分的私人物品性质。 （二）公共组织 公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。 政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。1、政府 广义的政府是指行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即国家行政机关。作为公共管理核心主体的政府，是狭义的政府。 基本特点：①基本职能是对国家和社会公共事务的管理；②从事公共管理的手段是行政权力；③有权支配和运用公共资源；④提供的产品是公共物品；⑤价值取向是公共利益。2、非政府组织“非政府组织”最初是在1945年6月签订的联合国宪章正式使用的。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。Non-Government Organization：非政府组织，是一个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政府，其实质意思在中文里面与之最相应的是民间组织，是指民间自愿组织的独立于企业和政府之外的非营利性的、具有社会公益性的，实现会员共同意愿，按章程开展活动的一种社会组织形式。NPO - Non-profit Organization：非营利组织，指不是以营利为目的的组织，它的目标通常是支持或处理个人关心或者公众关注的议题或事件。具有志愿性和公益性。（三）公共组织的构成要素（四）公共组织的性质 二、公共组织的结构（一）管理幅度与管理层次管理幅度：一个管理者所能直接有效地指导、监督或控制其下属的人员数。管理层次：从组织最高一级管理组织到最低一级管理组织的各个组织等级。管理幅度×管理层次 = 组织规模组织规模一定，管理层次与管理幅度成反比命令命令ABL报告报告MCNDEOFPGQ尖型结构图扁平结构图影响因素公共组织工作任务的性质工作的难易程度和近似程度公共组织成员的素质水平领导者素质的高低组织文化的凝聚力管理信息系统和技术的先进程度决策层协调指挥层协调指挥层协调指挥层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层技术操作层 二、公共组织的结构 （二）公共组织的纵向结构 （二）公共组织的横向结构 1. 按业务性质分工 指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交部。 2. 按管理程序分工 指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门。 3. 按管理对象分工 指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、商务部、交通部。（三）公共组织的主要结构形式 1. 直线结构 2. 职能结构 3. 直线职能结构 4. 矩阵结构直线结构 ——又叫军队式组织，由垂直系统的各管理层次的主管人员执行统一的指挥和管理职能，一般不设职能人员或只在上层