社会公用事业领域PPP项目中的政府监管模式研究6.30.docxVIP

PPP项目政府监管框架 1引言 PPP 是指“各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。” 但是由于城市基础设施和公用事业的自然垄断性和准公共物品性，如果政府不能够对参与的私营部门和项目进行有效的监督和管理，可能会带来项目建设的失败、效率损失、市场失灵、社会公众的利益受损等一系列问题。财金156号文特别强调，出于优先保障公共安全和公众利益的需要，PPP项目合同中除应规定社会资本方的绩效监测和质量控制等义务外，还应保证政府方合理的监督权和介入权，以加强对社会资本的履约管理。与此同时，政府还应依法严格履行行政管理职能，建立健全及时有效的项目信息公开和公众监督机制。因此，政府监管在整个监管架构中处于核心地位，引入政府监管对PPP项目的顺利进行有着重要意义。 图1 “三位一体”监管架构 2 PPP 项目政府监管概述 2.1 政府监管概念 “监管”也被称为“规制”、“管制”，在英文文献中表示为“Regulation by Law”。政府监管是政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。 2.2 PPP项目政府监管存在的问题 2.2.1政府监管不足 （1） 监管部门之间权责界限不清。PPP项目相比一般的工程项目有更多的参与主体与更复杂的实施程序，但是PPP的立法尚不完善，对于PPP项目的监管的相关规定更加不明确，造成了各监管部门缺少职责分工，使得政府监管效率不高。 （2）项目全生命周期的监管水平不高。现阶段，政府对PPP项目的监管仍参照一般政府投资项目监管内容进行相应监管。政府比较重视项目的识别、准备、采购阶段，而进入建设、运营阶段，则依靠项目的实施机构对项目进行监管。另外，由于PPP项目的实施经验不足，数据有限，对于项目的监管考核指标难以根据现有数据做到量化，容易造成监管工作的粗放进行。 （3）缺乏统一的协调监管机构，单一部门各自为政，监管难度大。PPP项目的实施往往涉及发改、规土、建委等多个部门，为此，政府方授权牵头部门（项目实施主体）对接社会资本，实施机构为政府授权的行业主管部门或者事业单位，但对于特定类型项目的一些管理事项，牵头部门协调难度也很大。 （4）监管能力不足。另外，对很多地方政府人员来说，PPP项目还是一个新鲜事物，很多政府部门由于监管经验欠缺，往往是有监管之心，而无监管之能力。 2.2.2政府监管越位 从法理上看，PPP 合同具有很强的“行政属性”， 政府部门在合同中具有特权。另外由于现阶段PPP法律体系的不完善，政府部门的自由裁量权很大，。些政府部门，行使监管权时，因合同约定不明，与社会资本发生矛盾；甚至有些政府部门，仍想掌握作为业主的权利，以监管之名，对项目的所有决定进行干预，而合同又规定最后产出不能达到预定的标准，由社会资本承担责任和风险，这样的做法自然降低了社会资本参与PPP项目的积极性。 这些监管问题出现一方面是由于政府赋予PPP监管经验不足，监管体系不完善，另一方面是由于PPP立法不完善，目前缺乏完善的PPP法律体系，部门规章、地方法规在地方PPP项目的执行中发挥了很大的效力。法律效力低，且容易产生变动，更使得政府的信用不佳。 2.2.3监管手段相对落后 除监管的缺位和越位之外，还有监管手段相对落后。目前，对PPP 项目监管仍以现场审核、实地勘察等传统方式为主，甚至浪费大量的人力对社会资本进行监视，这些监管手段已经背离了PPP项目的效率原则，亟需利用信息化手段提高PPP项目监管水平。 上述问题的出现，一方面是因为政府交易角色和监管角色的冲突。作为交易角色，政府和社会资本通过合同建立起“利益共享，风向共担”的合作关系，双方需遵守契约精神，不能随意解除合同。我国计划经济体制下，形成了“ 政府主导社会” 的传统观念，这种观念在PPP项目的监管中迫切需要转变。而作为监管角色，政府有责任对整个PPP 项目过程予以监管，从社会公众利益角度出发，衡量项目建设运营的情况，对社会资本的运作进行监督，凸显行政主体的公权力。因而，政府角色的双重性相伴而生，时常会有矛盾。 法律是通往合理用权合理限权的最佳途径。现阶段法律不完善也是造成政府上述问题的重要原因。一方面，现阶段的PPP立法法律位阶不高，易产生变动，对于某些条文的理解不到位，使得地方政府的规范性文件在PPP项目的执行中更容易居于中心地位。另一方面法律对两者角色所应行使的权力或权利义务界定不清、授权不明，经常导致政府监管的不当。 例如，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》规定：“由项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行