政治行政二分法.docVIP

政治行政二分法：一般认为是威尔逊首先提出，后经过古德诺的发挥。但他们并没有详细的论述过这个理论具体包含的内容，仅仅对这一理论提出了一个供后人研究的假设。严格来说威尔逊，只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是这一理论本身。古德诺认为政治与行政二分包括： 1、政府的职能可以分为政治职能和行政职能，即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。2、政府机构之间的分工不可能象政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。3、行政更多地表现为一些事务性、程序性和可操作性的具体事务。4、行政官员对于民选官员负责并执行民选官员的意志。在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提. 当代著名行政史学家德怀特·沃尔多说：“公共行政的核心问题乃是政治与行政的关系问题。”政治—行政二分法，自行政学创立120多年来，一直都是行政学的开篇第一讲。但正如欧文·休斯所言“要对政治与行政，或政策与行政进行严格的区分永远都是不现实的”①，历代行政学者对于政治与行政的关系并不完全认同威尔逊在1887年提出的观点，大致可分为四个时期，即威尔逊与古德诺的创设时期、沃尔多的批判研究时期、弗雷德里克森的突破时期、登哈特夫妇的超越时期。这些批判、突破与超越并不代表政治—行政二分法的失效或过时，而是反映了行政学发展的回复性。 一、 威尔逊与古德诺的创设 1887年，美国政治学教授伍德罗·威尔逊[Woodrow Wilson]在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，标志着行政学的诞生。“政治—行政二分”是威尔逊的核心观点，也是行政学研究的根本假设，有着深厚的思想渊源与社会背景。 早在22年前，德国宪政学家冯·斯坦因就发表了七卷《行政学》，从行政法的角度对政治和行政作了一定程度的划分。斯坦因认为“政治是国家这一人格主体有组织的意志，行政是国家主体的依据意志的活动”，“政治规定行政的权限，但是行政的内容并不来源于政治”，主张将行政组织、行政行为和行政法规作为行政研究的内容。而另一位德国政治学家约翰·布隆赤里则作了更清晰的阐述。布隆赤里认为“政治是重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，行政则是国家在个别和细微事项方面的活动”；因此“政治是政治活动家的特殊领域，而行政则是技术官员的事情”②。威尔逊执教期间曾多次访问德国，深为赞同斯坦因和布隆赤里的观点。 19世纪中叶美国“镀金时代”，威尔逊在反垄断的新民主运动和反政党分肥的1885年《彭德尔顿法》启发下，正式提出“政治—行政二分法”，希望以此理论改革政府，实现政务官与事务官分途而治，提高政府的责任感和效率。威尔逊认为“行政管理是置身于‘政治’特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题”，“行政是行动中的政府，它是政府的执行，政府的操作，是政府最显露的部分”③。但是威尔逊并没有阐明“政治是什么”、“行政是什么”。 直到13年后即1990年，美国哥伦比亚大学法学教授弗兰克·古德诺[Frank Goodnow]出版《政治与行政》一书，才第一次明确政治与行政的内涵与外延，即“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”。古德诺虽然系统论证了“政治—行政二分”，但是他并不关注行政部门的具体事务，而是关怀政治与行政之协调。古德诺认为“实际政治的需要，使政治功能与行政功能分离的想法不可能实现”④，为了兼顾政治民主和行政效率，必须使政治与行政协调，并提出四条协调途径：政治对行政的适度控制、行政的适度集权、法外调节、政府体制改革。 自此，“政治—行政二分”成为行政学的一个常识命题，被世界大部分学者作为其行政学研究的基本假设。但是仍然有不少学者对此表示质疑。 二、德怀特·沃尔多的批判 德怀特·沃尔多[Dwight Waldo]是当代著名行政学史家，对“政治—行政二分”作了系统阐述与批判。而在沃尔多之前，有两位行政学家也作过相关研究。1937年，美国哥伦比亚大学行政学教授卢瑟·古利克提出“我们既不应该、又不可能、也不需要把政治和政策同行政严格地分离开”，因为“行政必然要涉及到政治和政策过程”，而真正的政治是指“统治者用来控制的行动”即政策制定与执行。1947年，美国伊利诺伊理工学院政治学教授赫伯特·西蒙提出“管理就是决策”理论，认为“从决策方面考虑，政治与行政的区分是非常模糊的”，因为“在公共政策的执行过程中的每一步，都包含着公共政策制定的内容”，政治(政策制定)与行政(政策执行)是互相关联而无法严格区分开来的，主张以“事实—价值二分”取代“政治—行政二分”。 沃尔多未从技术层面加以讨论，而是从罗伯特·达尔的价值倾向性角度提出：“政治—行政二分”是不恰当、不可取的，因为它既不能解决民主制与官僚制的冲突问题，又不能解决价值问题。沃尔多认为，民主