杨解君 蒋都都：《行政处罚法》面临的挑战与新发展——特别行政领域行政处罚应用的分析.docVIP

杨解君 蒋都都：《行政处罚法》面临的挑战与新发展——特别行政领域行政处罚应用的分析 蒋都都：广东外语外贸大学广东国际战略研究院博士研究生 【摘要】随着各种新现象、新技术、新治理模式的出现，1996年《行政处罚法》所设计的行政处罚制度遇到了空前的挑战。自治领域的行政处罚契约化、一般法与特别法之间日增的张力、行政处罚在新技术领域的无所适从等都是当初《行政处罚法》制定时所未能充分考虑到的问题。行政处罚将朝着深层次的契约化、专业化方向发展，就此有必要明确《行政处罚法》在行政处罚法律法规体系中的总则地位，明确一般法与特别法的关系，规定特殊领域行政处罚的设定要求与标准，完善《行政处罚法》的相关重要制度，吸收来自专业行业的实践经验，并建立契约化行政处罚理论与制度。 【关键词】行政处罚；契约化；行业处罚；社团罚；发展走势 《行政处罚法》是我国首部专门关于行政行为方式的法律，自1996年颁布以来，在规范行政处罚权、保护公民权益、促进法治政府建设方面作出了重要贡献。相比较我国其他一些法律自颁布以后频繁修正，《行政处罚法》颁布20余年来少有修正呼声，实践中依然能有效地发挥其对行政处罚设定和实施的规制作用，而且至今并未明显地表现出过时的迹象。可以说，这部《行政处罚法》是我国少有的比较科学和完善的一部立法。然而，随着时代的发展，各种新现象、新技术、新治理模式的出现，《行政处罚法》正遭遇着各种挑战。尤其在一些特别行政领域中，行政处罚或以新的方式在发展(甚至性质不确定)，或仍然在现有《行政处罚法》的框架下艰难前行，抑或尚处于时代的十字路口而前途未明。法律作为现实社会的反映，需要随着时代的发展而发展，《行政处罚法》也需要与时俱进地去应对特别行政领域行政处罚的新问题。 一、正在或即将面临的挑战 行政处罚制度正面临着多方面的挑战，而且这些挑战往往是交织在一起的，从而使挑战显得颇为严峻。这些挑战大致可以归类为以下三个方面： (一)不可阻挡的行政处罚契约化 1.自治领域的处罚兴起与契约化行政处罚的确立。 随着经济体制的深化改革，在世界范围内出现的“民营化、放松管制、权力下放以及将服务外包给私人供应商的国际趋势”，在我国也方兴未艾。合作治理、行业自治不断地呈现在社会生产生活之中，成为社会管理的重要组成部分。然而，新型治理模式在治愈传统行政僵化的同时也在冲击着行政法治，其中之一便是对行政处罚提出的挑战。这一挑战表现为在这些新型管制中，社会自治组织对其管制或服务之下的成员频繁地使用各类处罚来实现管理目标或秩序。这类处罚由于其处罚依据大多来源于自治组织或协会章程等(在性质上为组织成员之间的契约)，故称之为契约化的行政处罚或行政处罚的契约化。在解释为何能把这类处罚带上“行政”二字的前缀之前，不妨先看看相关处罚契约化的一些实践情况。 以体育领域的处罚为例。目前，国内各类各层次的体育协会繁荣发展，而各体育赛事中也频繁出现各类有争议的处罚，其中引起法学界广泛关注的案件非2001年“长春亚泰俱乐部诉中国足协行政处罚不当”案莫属。“处罚”是各体育协会维持行业秩序的基本手段，而这些处罚对其成员权利的影响与行政处罚不相伯仲。我们以中国篮球协会制定的《2014—2015中国男子篮球职业联赛纪律处罚规定》(以下简称《篮球纪律处罚规定》)为例作一分析。 《篮球纪律处罚规定》第5条规定了9种处罚，分别为：(1)警告或严重警告；(2)通报批评；(3)核减联赛经费若干；(4)取消优秀赛区评选资格；(5)停止参加联赛若干场，或取消参赛资格；(6)责令更换主场、取消主场资格；(7)中止注册资格若干年或取消注册资格；(8)终身禁赛；(9)移送司法机关处理(第9项实际上并非其自身设定的处罚)。具体来看，“核减联赛经费”的处罚实为罚款，因为联赛经费是来自于各俱乐部的利润分红，相当于自动上交罚款；而“停止参赛资格、取消注册资格”对于篮球俱乐部来说与“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”或“责令企业停产停业”无异；而对于职业运动员来说“终身禁赛”则是剥夺其就业权和劳动权，而且由于职业运动员的特殊成长经历(从小专注于特定体育项目的训练)，转型困难，尤其在中国体育与普通教育相分离的情况下，终身禁赛将导致被处罚人基本生活困难，而且即使只禁赛数年或一年，也将直接改变职业运动员的职业生涯。 由于该《篮球纪律处罚规定》在全国范围内具有排他性，因此，《篮球纪律处罚规定》中的处罚除无限制人身自由的处罚外。对个人权利的影响与行政处罚相当甚至更重。更需要注意的是，该规定第5条对处罚种类的规定是“包括但不限于”的表述，意味着中国篮协或联赛可以在个案中任意创设处罚种类，如此使得联赛参与者的权利更加不确定。实践中，除了篮球领域，