行政诉讼法修改的视点和方向(杨建顺中国人民大学法学院教授,2006年4月4日).docVIP

PAGE PAGE 6 行政诉讼法修改的视点和方向 杨建顺 中国人民大学法学院 教授 上传时间:2006-4-4 修改的必要性 　　(一)从现行法制的不充分性看修改行政诉讼法的必要性 　　近期以来，关于修改行政诉讼法的各种见解纷纷出笼。归纳起来，关于现行行政诉讼 法的不足，主要有如下三个方面： 　　1.权利救济的机会受到制约，起诉要件过于严格或者不明确 　　起诉条件的苛刻和受案范围的狭窄，被认为是我国现行行政诉讼制度的一大缺陷—— 由于对具体行政行为性、原告适格、被告适格等的诉讼要件进行限制性规定，使得行政 诉讼不能很好地实现其权利救济功能。 　　2.无法适应不断增加的社会需求 　　(1)新型行政诉讼的出现——曾经从事行政诉讼法立法的学者、实务家付出了大量的心 血，但是，其当时的立法设想并不能穷尽无限丰富的行政纠纷实践形态。伴随着行政需 要的增大和行政作用的多样化，出现了在传统的行政诉讼的框架内并不一定能够应对的 新的纷争类型，有必要在实体法以及程序法层面分别作出应对，如环境行政诉讼等，急 需在法律上予以明确定位。 　　(2)从彻底贯彻法的支配的必要性的角度来看，确立对行政立法、行政计划等所谓抽象 行政行为的司法审查制度，具有极其重要的意义，同时也是极其重要的研究课题。对于 实践中和理论界提出的这种主张，需要从立法政策学的角度进行探讨和应对。 　　(3)行政纷争的增多，亟须拓展和强化救济途径，而救济制度的不充分性带来的社会性 扭曲，例如人们对信访的过度期待等，急需通过法制度的修改加以矫正和完善，尤其是 处理好确保司法说最后一句话的机会和明确其界限的关系，完善通过实体法的完善来解 决纷争的配套机制。 　　3.对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权有诸多限制 　　现行法律对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权都有诸多限制。这些限 制在某种程度上影响了行政诉讼制度的发展，违背了诉讼规律，导致行政诉讼案件数量 少，原告胜诉率低，没有充分发挥行政诉讼所应有的合法性监督功能。为此，需要在强 化司法对行政的统制功能的方向上进行行政诉讼制度改革，使行政诉讼活性化。 　　(二)从行政诉讼的目的看修改的必要性 　　我国行政诉讼法的立法目的为：保证人民法院正确、及时审理行政案件；保护公民、 法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。其中包含了行政 诉讼的两个重要目的——统制行政活动的合法性和对权利利益的救济。 　　1.从统制行政活动的合法性来看行政诉讼法修改的必要性 　　通过司法权来抑制行政权，形成抑制和均衡的统治体系，实现对权利和自由的保障， 是宪政理念的内在要求。从对行政活动的合法性统制的视点来看，行政诉讼应当成为对 行政的统制功能中具有拘束力的重要统制手段。在现实的权力运作中，如何充实司法对 行政的统制功能的问题，应当成为探讨行政诉讼法修改问题的出发点。 　　2.从救济权利利益来看行政诉讼法修改的必要性 　　在现行制度下，只有其合法权益受到具体行政行为侵害的公民、法人或者其他组织才 能利用行政诉讼制度。根据人民主权或者主权在民的原理，应当扩大原告适格，使团体 诉讼制度化，拓展诉讼类型，充实客观诉讼，提高对于行政裁量的司法审查的实效性。 而前述诸多要求，皆需要进一步深入研究。 　　修改的视点 　　行政诉讼法的修改当然是必须推进的课题，包括学界在内所提出的各种修改意见，我 想也有许多是值得肯定的。不过，将问题全部予以明确并展开讨论，与基于现实制度建 构的行政诉讼法的运用和修改毕竟不是同一个层次的问题。对于法制度改革来说，实务 界与学界之间富有成效的意见交换是重要的基础支撑，但试拟稿之类的课题招投标乃至 研究、起草的过程也有必要实行公开、透明、公正的程序，尤其在宏大的法修改项目立 项论证中，必须确立必要性和可行性论证的制度。行政诉讼法的修改至少应当确立如下 视点： 　　(一)全面修改的必要性探讨 　　1.充分利用现有资源的评价分析 　　在评判现有制度之前，首先要充分了解和把握现有制度状况，科学地评价现有制度资 源，找出问题症结，看一看是制度资源匮乏，还是制度资源过剩而导致碰撞、抵触，抑 或是制度资源被闲置不用?经过分析、评价，才能了解到底需要在多大程度上修改现行 行政诉讼法。根据分析、评价的结果不同，其结论也是各异的。值得强调的是，我国行 政诉讼法尽管存在一定的问题，但是，其中很多是可以通过法规范解释学的运用、修改 行政实体法抑或修改诉讼法的个别条款来解决的问题。全面推翻现有规范，颠覆性的修 改方式当然不宜采取；不考虑现有制度基础，生搬硬套国外的经验或者制度的所谓修改 建议，也是值得商榷的。 　　2.现行诉讼法的解释适用与行政诉讼制度状况的改善 　　不仅行政法学者对各种各样的“行政行为”、“具体行政