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非税收入规范化管理研究 作者：未知 「内容提要」非税收入是政府收入体系的一个有机组成部分。我国非 税收入管理的突出问题是数额大、征收主体多元化、管理规范性差， 带来严重负面效应。本文在分析上述问题形成原因的基础上，提出改 革和规范我国非税收入管理的思路，即对非税收入的不同种类区别对 待，分流归位，依法立项，建立和完善规范化征管体系，并以治本为 目的实施财政、行政、法制、投融资等方面的配套改革，文中还就此 提出了一系列具体措施建议。 「关键词」非税收入，改革，管理，规范化 非税收入是政府收入体系的一个组成部分，但其超常规增长和无 序膨胀却是我国在体制转轨时期出现的一种特殊现象。适应市场经济 的要求，加强对非税收入的规范化管理，建立合理的非税收入秩序， 是构建公共财政框架的重要内容之一，同时也是整顿和规范财经秩 序，从源头上、制度上防治腐败的重要举措。 一、非税收入概念的提出 非税收入是政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式，属 于财政资金范畴。广义地说，非税收入是指政府通过合法程序获得的 除税收以外的一切收入，具体来看，主要包括行政事业性收费、政府 性基金、社会保障缴款、财产经营收入、出售商品及服务收入、罚款 和罚没收入、赠与收入、特许收入、主管部门集中收入及其它收入等。 长期以来，我国一直使用“预算外资金”的概念和口径。在国家 正式文件里，最早出现“非税收入”一词是在《财政部、中国人民银 行关于印发财政国库管理制度改革试点方案的通知》即财库[2001]24 号文件中。其后，《关于 2002 年中央和地方预算执行情况及 2003 年 中央和地方预算草案的报告》提出要“确实加强各种非税收入的征收 管理”，2003 年 5 月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监 察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支 两条线”管理的通知》的（财综[2003]29 号）文件中，第一次对 “非 税收入”概念提出了一个较明确的界定：“中央部门和单位按照国家 有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收 入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐 赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。” 这种从“预算 外资金”到“非税收入”的转变，标志着我国在建立公共财政体系、 规范政府收入机制上认识的深化。 非税收入与预算外资金相比，既有区别又有联系。非税收入是按 照收入形式对政府收入进行的分类；预算外资金则是对政府收入按照 资金管理方式进行的分类。现在提非税收入概念，表明随着预算管理 制度改革（部门预算和综合预算的实施）和政府收入机制的规范，可 以逐渐淡化预算外资金概念。目前非税收入的主体还是预算外资金， 但有相当一部分非税收入已经被纳入预算内管理，今后的改革目标是 要随着部门预算和综合预算的深入推进，将预算外资金全部纳入预算 管理。 二、我国非税收入的现状、管理存在的问题及原因分析 （一） 基本情况和存在的问题——非税收入数额大、征收主体 多元化、管理欠规范 建国初期，我国预算外资金主要是为数较少的税收附加和零星的 收费收入。1953 年，预算外资金只有 8.91 亿元 ，相当于预算内收 入的 4.2 %.改革开放前的 1978 年全国预算外资金为 347 亿元，相当 于预算内收入的 30.6 % ；在体制转轨和财政分权改革的过程中，我 国预算外资金迅速膨胀，非税收入在整个政府收入体系中的地位由 “拾遗补缺”，演变为占据“半壁河山”，成为与预算内收入、税收 收入并驾齐驱的财力资源。1992 年预算外资金为 3855 亿元 ，相当 于当年预算内收入的 97.7% .1993 年调整口径后，预算外资金收缩到 相当于预算内 1/3 左右，但增长仍迅速， 1996 年预算外资金决算数 为 3893 亿元 ，仍相当于财政收入的一半。 根据下表反映的情况，我国非税收入由 1978 年的 960.09 亿元增 长到 2000 年的 4640.15 亿元，增长了 4.83 倍。 由于转轨过程中，还 存在大量的既非预算内也非预算外的灰色财力（制度外收入），但是 考虑到其法律地位的不合理性，此估算结果中并未将其纳入“非税收 入”规模。 即使这样，根据上表数据，我国非税收入占财政性资金的比重在 1985 年为 42 ％，1990 年达到了 50 ％，世纪之交也在接近 40% 的水平。 我国非税收入超常规膨胀的问题，突出表现在地方层次