5.1引言5.2决策制定.PDFVIP

Chapter 5 決策制定與政策採擇 5-3 5.1 引 言 一項問題僅在其無法以私人手段解決時，方才進入公共議程，而在該 問題的解決目的、期望和待選方案（policy alternatives ）上，必定有相當多 的意見和爭議。各式各樣的公共問題出現在各級政府的議程上，由於資 源、經費是有限的，政府必須在相互競爭的政策待選方案與價值中作選 擇。任何決策皆是由數項可供選擇的方案中擇一，以期達成決策者的目 的。雖然看似單純，但實際的政府決策過程卻常是一團混亂，使人摸不著 頭緒、難以理解。 5.2 決策制定 公共政策是權威當局所選擇的行動綱領或不行動的決定，以解決某既 定的一個問題或一組相互關聯性的社會問題（Pal, 1992 ）。組織如何作成 決策以及公共政策，一直是人們所欲探求的主題；而政策過程中決策的制 定、亦即政策方案的採定之研究，大部分均借用組織研究中的決策制定理 論及模式。在1960年代，廣受關注與爭議的兩大決策制定模式為理性模式 與漸進模式；當時一般均認為漸進模式較符合實際與現況，而理性模式則 為應追求的境界及目標；後來則有其他的模式出現，企圖彌補前二者之不 足或整合它們。 政策過程中的決策制定並不是一個獨立的階段，也不代表整個政策過 程，而是基於政策過程中之前的階段、自然演變而成的結果；決策制定基 本上即是自政策形成與規劃階段中所獲得之數個問題解決方案（政策待選 方案）中擇一執行以解決公共問題。同時，政策決策制定並非全然是技術 性的程序，其本質實為政治性的過程；其中，任何決定，包括積極的作為 與消極的不作為，均將造成贏家與輸家。 許多的決策制定模式有其共通之處。首先，越到政策後面的階段，相 關的政策行為者、參與者人數越少；在議程建立的階段，吾人可見數量及 種類眾多的參與者；在政策形成與規劃的階段，參與者仍然為數不少，但 5-4 公共政策－理論、實務與分析 也僅限於隸屬各政策次級系統者；在政策採擇、決策制定階段可見之參與 者則更少了，這時大概僅能見到某些特定政府階層中的行為者，如政治人 物、法官、以及被授與權威可作決定的政府官員等，而不再見到社會人士 或其他政府階層的人。 其次，決策制定模式亦假定決策者的決策自由度係受限於一種框架， 此框架係由許多法令所組成。這些法令大自國家憲法、小至決策者依據法 律所訂定之施行細則等；該法令不但規範了特定決策者所能制定之決策的 種類，同時也規範了決策制定所應遵循的程序，即提供決策者一種制定政 策的常規性程序；因此，這些法令和其衍生出的標準作業程序可以說明政 府內部決策制定的例行性和重複性。然而，縱然有這些框架的存在，決策 制定者在其範圍內卻仍常有相當大的空間及自主性，以判斷並擇取最佳或 最適的方案。 比較而言，不同的國家有不同憲法體制約束其政府架構與其官員的行 為。有些國家，如澳洲、英國、加拿大等國的憲法，集中政策制定的權力 於民選行政官員與內閣官僚；另有如美國等共和體制國家，則雖然總統及 其官僚握有決策大權，但常因為其必須獲得國會的同意而與之協商，又或 者政策也常遭司法單位所推翻或修改。就微觀的層面來看，不同的決策制 定者有著相異的背景、知識、以及偏好，而影響了他們詮釋問題及採擇解 決方案的方式與結果。 政策採擇過程中所產出的政策型態，取決於其政治的、經濟的、文化 的因素，以及政策採擇過程本身。例如，地方性的經濟發展政策即與當地 的民意代表選舉方式有相當的關聯。許多的文獻指出，大選區或不分區的 民意代表選舉方式，可能讓商業利益主導公共政策議程；因為工商業者較 有能力提供候選人必要的金錢資源，以贏得選舉，並且工商業者也有比較 好的機會與管道以接觸政府官員與行政人員（Feiock and Clingermayer, 1992 ）。然而，分區的地方性選舉方式也會促成某些政策工具的採行；因 為特定的政策工具可能嘉惠某些特定地區民眾，同時也使地方立法議員可 以據以邀功。 Chapter 5 決策制定與政策採擇 5-5 政治人物之行事並非有系統地自構想（ideas ）與意識型態（ideol- ogy ）出發而形成政策，而是同時考慮並計算意識型態、選舉因素、對現 存政策所預期產生的問題