群众工作部改革缘起效度及限度.doc

群众工作部改革 缘起 效度及限度 群众工作部是执政党在信访工作中重拾群众路线、用群众工作统揽信访工作 的重要体现。它既融合了群众路线的遗产，乂吸纳了现代国家治理理念和方式， 充分彰显了执政党统筹全局解决信访问题的决心。群众工作部将信访工作进一步 吸纳到官僚体制中，有利于重构官僚权力体系，督促地方政府重视信访问题，缓 解信访的严峻形势。当然，群众工作部也有其局限性，它无法独立承担解决信访 问题的重任，而有赖于相关配套制度的完善和国家治理理念的转型。 近年来，在中国科层体制内部发生了一场十分引人注目的改革一一原本隶属 于地方各级党政部门的信访局纷纷升格为党委直属的群众工作部（以下简称“群 工部”）。在官方话语中，群工部改革是执政党在新时期“用群众工作统揽信访 工作”的重要举措。从中央到地方，各级党委政府都对这一改革倾注了大量心血, 投入了巨额资源。2010年11刀，国家还在山东省临沂市召开全国性的“用群众 工作统揽信访工作”经验专题交流会。国家对群工部改革的重视程度可见一斑。 对于群工部改革这一重大事件，新闻媒体尤其是官媒给予了极大的关注。与 此形成鲜明对比的是，学术界似乎未对这一大事件展开追踪研究。从目前的文献 来看，除了新闻报道之外，仅见一些政府官员的工作总结和个别学者的简要评论。 在实务界，有实践部门工作人员调研分析了群工部对于构建信访工作大格局 的作用，探讨了群众工作部的信访工作联责机制、联席会议机制、群众来访联接 机制和矛盾纠纷联调机制等问题。另有人阐释了群工部改革对于强化地方干部信 访工作责任的重要意义，认为该项改革有利于调整信访工作体制，今后应进一步 健全群众工作网络体系。还有人认为群工部改革是对信访的政治沟通功能及党的 群众路线的强调和回归。信访改革必须“以党政职能合一的功能定位有效调度各 方”。总体而言，政策界对群工部改革问题的探讨多侧重于实践经验的总结，分 析其对于解决信访问题的意义，并强调进一步提升群工部的职能地位。 在学术界，有学者在研究信访问题时曾顺带提及群众工作部改革问题，主要 是批评该项改革措施可能导致信访工作部门机构膨胀，进一步强化部门利益。他 们认为这是维稳异化的表现，可能有悖于现代民主、法治的精神。另有人认为， 群工部替代信访局只是“换汤不换药”，是地方政府为了追求所谓创新和政绩的 举动。 概括而言，已有相关研究要么停留于经验总结层而，要么以既定的政治理念 对该项改革展开批判。在深入田野调研慕础上对这一问题进行系统学术研究的工 作付诸阙如。本文从执政党的群众路线出发，同时借鉴马克斯?韦伯（Max Weber） 等人的官僚制理论，來理解群工部的发生、运行机制以及这一改革的优势和限度。 群众工作部改革概览 群工部最早诞生于河南省义马市。早在2005年1月，义马市就正式设立由 市委书记牵头的群众工作领导小组，并在信访局基础上建立群众工作局（不久改 为“群工部”）。与之前的信访局相比，群工部的不同Z处体现在以下几个方面: （-）群工部的职能比信访局更广 2005年《信访条例》第六条规定了信访部门的职责，包括受理、交办、转 送信访人提出的信访事项；承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；等等。 在实践中，由于信访局在科层体制序列中权力地位的局限，它的很多功能都无法 或者难以很好地发挥。实际上，信访局主要负责受理和转办群众的来信来访，扮 演着“中转站”的角色。 设立群工部之后，其职能不限于处理信访问题，还包括调查和掌握社情民意、 救助贫困群众、法律服务等其它工作。在河南省义马市，除了社情民意室、群众 活动室、交流谈心室之外，群工部还新设了下岗再就业、科技扶贫和法律咨询等 方面的职能机构。当然，群工部并不直接履行上述职能，而是由民政局等相关职 能部门在群工部设立专门的服务岗位，并抽调人员到群工部常年值班。它实际上 是对科层体制内部的各个职能部门进行了重新整合。尽管群工部仍然并不直接解 决群众的信访问题，但是它可以凭借上级赋予的协调权力来监督、督促相关部门 解决问题。 （-）群工部的地位比信访局更高 改革之前，信访局是隶屈于党政机关办公室下而的一个局，其级别一般比党 委政府的其它局（部）要低半级。信访局的人事编制也隶属于党政办公室，受其 管辖和分配。改革之后，群工部直屈于党委。信访局升格为群工部之后，多数的 群工部部长是高配，例如，县级的群工部部长高配为副县级（之前为正科级）， 有的甚至由一名县委常委或者副县长兼任，同时另设一名正科级的常务副部长。 地市级的群工部部长一般由党委副秘书长兼任，有的直接由市委常委或者副市长 兼任。 在笔者调查的M市华江区，区委群工部部长（兼信访局局长）于2008年高 配为副县级，享受副县级待遇（属于通常意义上的“县领导”范畴）。这种情况 属于标准化的配置。虽然有的群工部部长只是享