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我国医疗行业的监督体制 （讨论稿） 前 言 人是生产力中最重要、最活跃的要素。实际上，对健康的投资就是对人力资本的投资，是保证生产力发展的重要手段。医疗行业涉及人的生老病死，关系到国民健康、社会稳定和经济发展的大局，是人民群众最根本的利益之一。 建国以来，中国卫生事业发展取得了举世瞩目的成绩：国民健康水平迅速提高，不少国民综合健康指标达到了中等收入国家的水平，可以说我国医疗卫生的成就创造了一个奇迹。进入改革开放时期，由于诸多原因特别是国家卫生政策设计上的缺陷，社会上出现了医疗药品费用增长过快、居民疾病负担沉重等问题，医疗卫生工作成为全社会关注的热点。2003年卫生部第三次国家卫生服务调查结果显示，在居民患病的时候，有48.9%的人应该去就诊而没有去就诊，29.6%的人应住院而没有住院。在2000年世界卫生组织对191个会员国卫生系统的绩效评估中，中国在卫生负担公平性方面排列在第188位，即倒数第四位，这反映了我国居民的卫生负担存在比较严重的不公平，并且疾病负担沉重。这也是“看病难、看病贵”提法的由来。作为承担居民就医基本保障主要任务的公立医疗机构出现了公益性质淡化、医疗费用快速上涨、盲目发展、绩效低下、浪费严重等问题，对造成居民“看病难、看病贵”现象有着不可推卸的责任。 党中央、国务院一贯高度重视人民群众的健康和卫生事业的发展。党的十七大报告中有关论述为我们今后发展医疗卫生事业指明了方向：“建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平。健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福。要坚持公共医疗卫生的公益性质，坚持预防为主、以农村为重点、中西医并重，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开，强化政府责任和投入，完善国民健康政策，鼓励社会参与，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。” 诚然，实现党的十七大为我们设定的目标，解决医疗行业存在的问题需要靠国家卫生福利政策的整体设计、综合调整，如在宏观上医疗保险政策、财政投入政策等方面有新的改革措施；但是在微观上也要加强对医疗行业的管制和监督。其中加强对医疗行业的监督是促进医疗行业健康发展的一个重要方面。 鉴于上述原因，加强对医疗行业的监督管理，规范医疗卫生服务行为已经逐渐成为社会共识。事实上最近国务院批准的卫生部三定方案中也体现了国家加强医疗行业监督的信息：在医院管理方面,决策和监督权分立，即医政司和新设立的医疗服务监管司分别履行两种职能。改革后，医政主要负责医疗机构、技术标准、人员准入等政策制定，而监督医疗服务机构的服务则集中在新设机构中，改革强化了对医疗机构的监管力度。 1.医疗行业监督的有关概念 在讨论之前，为了理清思路，明确逻辑关系，我们首先需要对医疗行业监督的有关概念、分类进行界定，对医疗行业监督的有关理论进行梳理。 1.1医疗行业监督的概念 1.1.1监督的概念。“绝对权力导致绝对腐败”，任何不受监督的权力，必将走向腐败的道路。监督是管理过程中的重要环节，也是管理学的重要研究内容。监督有狭义和广义两种说法。 狭义的概念。根据《说文》，监：“監,临下也”；督：“督,察也”。监督的概念就是自上而下的对工作任务进行检查和督促。这里的监督的概念主要是指国家权力机关对下级的行政监督，是个狭义的监督概念。广义的概念。享有监督权的主体依法对社会生活的管理者以及社会管理过程所进行的监察、检察、惩戒、制约的行为。这里所指的监督主体可以包括国家权力机关，也可以包括有监督权的民间团体或个人。 监督的要素：主体、客体、目的、内容、程序、方式方法和依据。 1.1.2“监督”与“监管”两个概念的区别。“监管”或“管制”，英文为regulation, 主要用于描述权力部门，一般指政府的管理行为，多属于事前行为；“监督”，英文为supervision, 主体不限于政府部门，多属于事后行为，监督可以理解是监管行为的一个基本职能，也是一个重要的手段。在实际使用过程中，“监督”和“监管”的概念无法区分很清楚，后者使用更加广泛。 1.1.3医疗行业监督的概念。医疗行业的概念也有广义和狭义的区别。广义的概念包括医院、卫生院、诊所、血站、疾病预防机构等等。狭义的概念主要是指医院，特别是指公立医疗机构。我们在文章讨论中就是使用狭义的概念。 在这里我们给医疗行业监督定义：为了解决医疗行业存在的问题，促进社会福利，保证医疗质量与安全，保护患者生命健康为目的，享有监督权的主体依照法律和规章，通过法律、经济、行政等手段，对实施医疗行为主体的行为（主要指医疗机构的管理者以及医疗机构的管理过程所）进行的监察、检察、惩戒、制约的行为。这里所指的监督主体可以包括各级国家卫生行政主管部门，也可以包括有监督权的民间团体、中介组织或个人。一