社会保障体系的巨灾风险补偿功能分析-中国社会科学院美国研究所.PDF

载《公共管理学报》杂志（哈尔滨工业大学管理学院主办），2007 年第 1 期（季刊，总第 13 期），第1-11 页 社会保障体系的巨灾风险补偿功能分析 ――美国9.11 五周年的启示 郑秉文 〔提 要〕五年前9.11 恐怖袭击事件中，美国社会保障制度发挥了一定作用的巨灾补偿作 用，其中有很多经验，例如国家对巨灾损失的补偿要通过国家计划、保险公司和慈善事业这 个“三条腿机制”发挥作用的，并通过立法建立了一个临时机构“9.11 遇难者补偿基金”， 令其根据普通法的原则，赋予全权，统一运作全国的补偿工作；也有一些教训，例如，社会 安全号信息管理不善和被盗用，从而酿成飞机劫持者拥有合法的手续等。我国要建立起社保 制度突发事件巨灾风险补偿的“三条腿机制”还有很长的路要走，例如，基本社保制度的工 伤保险中存在着诸多问题，保险业还需进一步改革完善，慈善事业的机制缺位等；本文对尽 快建立一个混合型的“国家巨灾补偿机制”提出了一些不成熟的改革思路和采取公共委托与 购买的方式进行损失补偿的设想。 〔关键词〕巨灾补偿机制 社会保障制度改革 养老金 工伤保险 恐怖主义 一、9.11 提出社会保障制度的评估问题 5 年前，震惊全球的9 ·11 恐怖袭击摧毁了美国世贸中心双子塔。 5 年来，世界上发生了一系列突发事件和巨灾事件：法国戴高乐机场候机大厅倒塌，美 国卡特丽娜等4 个飓风先后登陆美国，日本发生强烈地震，印尼海域发生了伤亡惨重和举世 哀悼的强震与海啸，等等；此外，还发生了一系列恐怖袭击事件：巴厘岛连环爆炸， 联合国驻伊拉克办事处汽车炸弹袭击，马德里火车站连环爆炸，伦敦地铁和公共汽 车自杀式连环爆炸式，等等。 这5 年来，我国也相继发生了“非典”和台风等多起重大自然灾害，今年还是唐山地震 30 周年，上个月刚刚举行了纪念。在这些举世关注的巨灾面前，国土安全、危机管理、应 急机制、防灾体系、气象灾害防范、反恐措施与安全检查等不断提到各国政府的议事日程。 这些措施的制定和机制的建立，无疑对减灾防灾来说是制度性的保障。 5 年后，9.11 事件的影响已逐渐渗透到社会生活的各个领域，甚至成为人类进 入 21 世纪的一个重要时间坐标：它对人的生命价值判断、对政治安全和经济安全、 对人们日常生活的诸多领域的影响越来越大，这些影响仍在继续和扩大着。同样， 也正是这个时间坐标，它正在逐渐改变人们对社会保障制度巨灾补偿功能的认识和 看法：人们在反思本来属于他们自己的社保制度。 社会保障制度在巨灾补偿上是否也应该有所作为，是否是题中应有之意。答案应该是肯 定的：9.11 事件发生5 年来直到今天美国社会保障制度的风险补偿还在发挥着作用，它们从 一个侧面体现了政府的作用，成为巨灾风险保障系统大框架的一个组成部分。回顾和总结一 下9.11 事件 5 年来社保制度在其中的表现，我们就会看到，巨灾风险补偿应成为社会保障 的制度性功能一个组成部分，应成为社会保障制度设计和改革的一个评估标准；一句话，9.11 事件为社会保障制度的设计提出了一个挑战，它使人们自然而然地对社保制度本质的认识更 加深刻，并看到了对我国完善社保制度改革的某种启发。 1 二、美国社保制度为9.11 事件遇难者“买单” 据估计，9.11 事件造成的直接和间接经济损失高达几千亿美元，当然，这只是包括初期 的医疗费用、遗属津贴、保险赔款、重建投资等；对致残致伤人员的补偿将一直持续到将来 的正常死亡为止。在9.11 恐怖袭击中，世贸中心双子大厦中死亡或失踪人数为2823 人，五 角大楼死亡或失踪184 人，宾州飞机坠毁中死亡或失踪40 人；世贸中心大楼附近方圆2500 平方英尺的街道的办公区受到了毁灭性的损坏，700 多家小公司受到了严重影响，大约7000 居民腾空了受损的居所；据有关估计，纽约市在2001 年最后3 个月里大约因此而丧失了12.5 万个就业机会 1 。 谁应该为遭到恐怖主义袭击所产生的经济连锁反应买单？美国社会保障系统的补偿功 能是什么？通过什么手段和工具对如此巨大的突发灾难事件进行有效的补偿？政府在补偿 过程中是如何运作并实现其补偿“买单”的目的？ 我们知道，