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现代行政管理岗位资格培训现代行政管理：原理与方法　　 上海师范大学 何精华 导言：中国行政管理前沿的若干理论问题 一、从公共行政到公共管理 （1）传统公共行政阶段：从公共行政学诞生至1978年代，将近一百年时间，为传统公共行政阶段。 （2）公共管理阶段：从1978年代“重塑政府”运动起，开始公共管理时代。 （一）公共管理的兴起与发展 公共管理产生与发展的根本原因包括如下几个方面： 1．西方国家陷入了严重的社会经济危机，迫切需要摆脱困境 第二次世界大战以后，西方国家的发展经历了一段黄金时期。但是，从20世纪60年代末开始，西方国家纷纷从发展的高峰陷入困境。 首先，政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满。 其次，经济衰退和财政压力加剧。 第三，全球化趋势所造成的竞争压力不断加剧，对各国政府造成了巨大的压力。第四，社会问题层出不穷，对政府的治理能力提出了严峻挑战。 （一）公共管理的兴起与发展 2．科层制陷入严重困境，以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求传统行政管理模式是以韦伯官僚制思想为基础建立起来的科层制模式。然而，20世纪70年代以来，知识经济时代的到来给传统的科层制造成了巨大的冲击。首先，传统科层制对理性和法规制度的极端推崇，容易扼杀个性、导致主动精神和创造精神的缺乏。其次，科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。由于科层官僚制奉行的是决策权威高度集中、统一指挥的原则，实行官僚制的公共服务部门就会因缺乏竞争而缺乏效率，陷入十分被动的境地。第三，科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。第四，科层制的层级节制、照章办事的原则，使组织内成员循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。 （一）公共管理的兴起与发展 3．科学技术革命、全球化和民主化是公共管理学产生和发展的三支重要推动力量（1）以信息技术、人工智能、生物技术等为代表的高新技术革命深刻地改变了经济结构、社会结构和生活方式，并对公共管理产生了巨大的影响。（2）全球化是公共管理学产生和发展的另一重要推动力。（3）西方国家民主的现状难以满足民众的民主要求。  （二）公共管理与公共行政的区别 1．“行政”与“管理”的词源学区别 行政有两层含义，一是“文书工作”：即处理信息、控制、照章办事、官僚制；二是“去伺候”：即服务，政治与行政二分法。 管理有两层含义，一是结果导向，完成目标；二是参与，多中心工作的协调。 公共行政与公共管理的区别：公共行政讲究规则导向，官僚制，讲究政府垄断提供公共产品；公共管理则是绩效导向，矩阵式、职能式组织模式，讲究政府提供核心公共产品，由非政府组织与私人部门提供混合公共产品，推进公共服务市场化，实行多中心的治理。  2．公共管理是以公民需求导向来研究公共服务，而公共行政则是从官僚制角度来研究公共服务（1）公共管理研究途径一开始就强调“市场导向的管理”(Market-driven management)。公共管理研究途径经常强调以市场为导向的管理模式，主张从过去的“生产取向的社会”(production-oriented society)到“消费者取向的社会”(Consumer-oriented society)。（2）公共管理主张建立具有企业家精神的政府，要求重视成本效益关系、重视绩效评估、重视选择与竞争；主张顾客导向，即公共服务不应只站在政府供给方面来考虑，而应站在顾客需求的角度来考虑问题。 （二）公共管理与公共行政的区别  3．公共管理研究范式是在公共行政研究范式基础上产生的新的行政研究范式20世纪70年代末以来，公共部门管理研究发生了由公共行政向公共管理的范式变化。（1）公共行政范式研究时期（19世纪80年代前后至20世纪70年代末期）。这一时期，公共事务的管理主体是政府，政府通过建立相应的行政组织结构体系并主要通过行政手段管理公共事务，其基本目标是达成行政目标和提高行政效率。公共行政学的基本特征是以政府组织机构及其公务员的活动过程作为主要研究对象，以提高行政效率为主要目标，探索公共行政的一般规律与普遍原则。 （2）公共管理范式研究时期（20世纪70年代末期至今）。 公共管理作为一个新的研究范式，它与公共行政研究范式的主要区别在于：第一，管理主体不同。第二，责任机制不同。第三，管理手段不同。第四，管理的主要任务不同。第五，学科基础不同。 二、关于公共管理的基本主题：公共供求关系（即社会公共需求与政府公共供给的关系）