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关于农村乡镇由灰色人大向绿色人大转型理性思考 　　摘要：乡镇人大是我国基层权力机关，在新农村建设基层民主政治过程中充当着重要角色。本文立足于建设社会主义基层民主政治的视角。结合当前社会发展概括阐述我国乡镇人民代表大会的发展历程，从监督状态、职位认可和精英主政等不同角度分析现行乡镇人大在发展过程中所呈现的若干问题（即“灰色人大”），并在此基础上提出理想乡镇人大即“绿色人大”的理念设计，再重点探讨农村乡镇由“灰色人大”转为“绿色人大”的几点思考建议，以期能为完善我国人民代表大会制度和建设我国基层民主政治提供有意义的参考。 　　关键词：乡镇人大；基层民主；“绿色人大”；“灰色人大” 　　乡镇人民代表大会（以下简称乡镇人大）作为我国最基层的国家权力机关，与人民群众直接接触的机会甚多，是掌舵基层政府治理、直接实施民生建设的一线平台，在一定程度上更能代表人们的真实需求。因此，如何践行好乡镇人大的法定职责以及如何有效发挥乡镇人大在基层政治生活中的主导功能对稳定我国基层政治建设和推动社会民生事业发展具有重要意义，与此同时，对进一步研究和完善我国人民代表大会制度也具有重要思考空间，值得我们深入探讨。 　　一、我国乡镇人民代表大会的发展概况 　　乡镇人大是对我国基层国家权力机关的概称，主要包括乡级、镇级和自治乡的人民代表大会。乡镇人大由乡镇区域范围内的选民直接选举产生，具有较强的直接民主性。建国以来，我国乡镇基层人大组织在社会各方力量的助推下，经历了多次转折和兑变，逐渐成长起来。表1为我国乡镇人大发展历程的概况： 　　从上述图表分析可知，我国乡镇人大发展已取得了较大的进步，尤其是自2004年第四次修正地方政府组织法以后，乡镇人大发生的变化更为显著：人大每届任期改为5年后将有利于较为长期地规划社会建设和稳定政治发展；组织法在第9条用13款明确规定了乡镇人大的职权，方便其更好地履行职责；专委会委员任命方式的创新进一步体现了民主与集中的主政原则；常委会的工作界定更好地帮助了乡镇人大开展日常工作和应急策略。整体而言，乡镇人大的工作开展更加规范和有章可循，与建国初期相比，其进步意义不可忽视。 　　二、乡镇“灰色人大”在基层民主政治建设中存在的多元障碍分析 　　尽管乡镇人大的职能体系日益健全，工作机制逐步完善，但在实践发展过程中仍然患上了“灰色人大”的弊病。所谓“灰色人大”是指农村地区的乡镇人大不能起到履行法定权力的职能，在乡镇的“潜规则”下迷失了监督政府行政的有效性方向，使得人大工作难以在实践中开展，以及人大代表的身份得不到相应认可，角色得不到正确定位等一系列破坏基层民主政治建设，不利于乡镇政府和谐发展的现象。目前的乡镇“灰色人大”主要存在以下几大病症，是我们亟待攻克的难题。 　　（一）乡镇人大难以履行监督（审查）职能 　　根据2004年第四次修正的《地方组织法》第9条明确赋予了乡镇人大的职责，如：“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；决定本行政区域内的民政工作的实施计划；听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告”等。不言而喻，监督权是宪法和法律赋予地方人大的重要职权，不想监督、不敢监督，或监督不力，都是失职的表现。按照规定，人大本该是监督政府工作的，但实践中人大却成了基层政府的下属，不少乡镇领导把人大的有效监督看成是与政府工作的“对立”。由于乡镇人大与政府的关系成了潜在的上下级关系，人大代表人民履行监督职权也就成了一种走马观花的形式。不仅如此，部分乡镇党委政府由于是直接执行上级政府的命令指示，没有将人大工作纳入议事日程，使乡镇人大开展工作处于“说起来重要，干起来次要，监督工作就没有必要”的灰色被动局面。特别是在乡镇财政的监督方面，乡镇人大的监督职权更是乏力。 　　（二）乡镇人大的地位难以得到肯定，代表的身份难以得到认可 　　当前，在农村乡镇实践工作中不可避免地存在一种现象，即党委、政府和人大之间角色界定不清职能体系不够明确，以致乡镇人大的地位难以得到肯定，人大代表的身份尤其是村级推选的基层代表的身份难以得到有效认可，这在很大程度上严重影响了乡镇人大的作用发挥。现实中，党委书记、乡镇长、人大主席是同一级别的干部，但在乡镇级政治生活的“潜规则”中，人大主席（主任）的职位通常被党委书记兼职取代，在乡镇大小活动事务中其排名远远低于党委书记和乡镇长，且甚至成了上级组织安排退居二线干部的处所，实际上它就是可有可无的闲职。在老百姓的口碑中，经常会听到乡镇党委、乡镇政府，却很难听到乡镇人大这个词，人们遇到困难时也总是去找党委政府却从不找乡镇人大商量。其实，人大的地位得不到应有的肯定，代表的身份不被众人所认可等弊病的繁殖与乡镇人大缺乏实质的权力掌控不无关系。 　　（三）乡镇人大缺乏创新机制，难以开展日渐复杂的工作 　　与其他人大机关相比，作为最基