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代建制认识和现状分析 　　摘要：分析我国政府投资项目的传统模式的缺点，引出代建制的概念，表明应积极推进政府投资项目代建制工作。但在项目代建制的试点运作过程中也暴露出一些普遍性问题，通过探讨代建制存在的问题，提出完善代建制的建议。 　　关键词： 代建制 投资 现状分析 　　中图分类号： F830.59 文献标识码： A 文章编号： 　　0前言 　　在我国，对于非经营性政府投资项目存在着多种项目管理模式，有工程指挥部型、基建处室型、项目法人型、政府部门型[1]，这些模式普遍存在以下几个方面主要问题：一是职责不清，投资主体、建设单位和使用单位没有明确的职责界定；二是由使用单位组建临时基建班子，往往对基本建设程序和相关法律、法规不够了解，缺乏工程建设专业知识和项目管理经验，难以很好地完成任务，责任难以落实；三是对于投资主体不明确，资金管理存在漏洞，缺乏对概算的约束能力，政府官员腐败问题层出不穷；四是“投资、建设、管理、使用”四位项目混为一体的管理模式，具有明显的缺陷。在这些模式下，政府都无法转移项目建设过程中的风险。如果项目建设过程中发生安全事故、工程项目出现质量问题或者工程决算中出现超预算等问题，都要由政府部门承担风险。 　　政府投资项目一般以政府投资为主，且为非经营性或是不以营利为目的项目，因而除了有一般项目所要求的高质量、低成本、合理进度等目标外， 还有其特殊的目标：项目要满足“使用者”的功能需要；合理有效的利用资金，防止滥用社会资源；尽可能降低或规避项目的投资风险；追求社会效用最大化。在实践过程中，政府及其相关部门逐渐认识到“代建制”是一种适合政府投资项目的管理模式。 　　1代建制的概念 　　所谓“代建制”是指将项目建设人与项目使用人分离[2]，由项目出资人委托有相应资质的工程管理公司或具备相应工程管理能力的其他企业，代理投资人对项目招投标、勘察、设计、施工、采购和监理等建设全过程进行组织管理，项目竣工后交付使用人的项目建设管理方式。 　　代建制符合我国社会所有制结构是以公有制为主导制度的国情。目前社会上存在两种形式的代建制模式，一种为“集中代建”，另一种为“公司代建”。集中代建是当下的主流形式，但从代建制的本质上看，“集中代建”没有完全体现出公平竞争型以及对建设权利和义务的明确划分。这些部门还是属于政府部门，没能完全做到政企分开，而且无法透过竞争引入社会上的优秀工程项目管理单位。而“公司代建”则是真正意义上的代建制。通过市场竞争引入专业化的代建单位，代替使用单位来行使建设实施的组织管理职责，保证项目建设质量，从机制上强化了管理体制，有效防止项目的超概算，转换投资主体角色，加强了对代建项目的全过程监管。 　　2代建制实施的关键 　　第一，防止项目超概算，降低政府建设投资成本，提高项目管理水平，是实行“代建制”管理改革的出发点和根本要求。 　　第二，代建人应通过公开招标产生。通过公平竞争，不仅能够打破垄断，实现代建单位选择过程的公开透明，以及对代建单位的优胜劣汰，而且可以在竞争过程中引导代建单位降低政府投资项目的总体造价，提高政府投资的使用效率。 　　第三，应实行严格的合同管理制度。 　　第四，应实行履约担保和相应的奖惩机制，这是促使代建人加强项目管理、保证工程质量、提高政府投资效率、杜绝“三超”行为的基本保障。 　　第五，应取得财政、规划、建设、国土等行政主管部门的理解和积极配合。在有关工程项目容易遇到的征地、拆迁、和地方矛盾的问题，由投资人或使用人在项目建设前或在建设中适当超前完成，以将这些矛盾和问题给项目代建造成的工期和资金压力降低到最小。 　　3代建制存在的问题 　　代建制在我国尚属刚刚起步阶段，加上各地、各行业、各部门对其理解不一，使得代建制只在少数城市有推广，对于全国范围的推广应用还存在较多的问题代建制亟待解决的问题诸如代建人的法律地位、企业资质、从业人员资格、收费标准、代建阶段和合同的履约担保等。如果这些问题不能得到及时解决，则必然会影响“代建制”的健康发展。 　　3.1实施代建制各方责权利关系亟待明确[3] 　　由于正处在试行初期，无相关的法律法规明确代建制的做法，未制订代建合同示范文本，代建各方的责权利不清。主要表现在： 　　一是代建单位的法律地位不明确，其身份难以被有关行政管理部门认可，在招投标组织常常遭受投标方的质疑，造成工作被动； 　　二是委托方通常为政府投资主管部门，属于行政法上的主体； 　　三是使用单位从项目管理控制的角色退出，并不是自觉自愿接受项目代建，在代建过程中或是不主动配合，什么事都不管，或是不愿放弃权利，过多干涉代建单位的工作； 　　四是代建企业部分职能与现有工程监理制度有重叠。双方责权重复便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中