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关于闲置土地及解决对策探讨 　　【摘 要】国家土地督察系统2011年的例行督察中发现，43个城市918个项目存在土地闲置，涉及面积8.84万亩，一些地方土地闲置现象大量存在且未得到有效处置。2012年6月8日，人民日报发表文章称，六成以上的土地闲置都是政府原因所造成的。近日，《闲置土地处置办法》修订通过，自7月1日起施行。本文结合修订后的《闲置土地处置办法》，探讨闲置土地的预防及解决对策，为闲置土地的处置及土地批后监管提供一定的参考。 　　【关键词】土地闲置；《闲置土地处置办法》；预防；解决对策 　　当前我国正处于工业化和城市化加快推进的过程中，发展离不开建设，而我国的土地利用却呈现日益紧张甚至供求失衡的状况，究其原因并不只是供应量的问题，闲置土地造成的供求不平衡也是重要原因。 　　1. 闲置土地内涵及认定 　　闲置土地是一个具有特定含义的概念。土地空闲与闲置土地是两个不同的概念。 “土地空闲”从物理形态上看，是指土地暂时处于没有被人类使用的状态，如在土地分类中的未利用地，或实行轮作制正处于轮歇状态的农用地，以及政府储备土地中没有被临时利用的土地等。“闲置土地”是指依法依规应当利用而未被利用或未有效利用的土地状态。也就是说，土地空闲不等于土地闲置[1]。根据国土资源部修订的《闲置土地处置办法》（以下简称“办法”） “闲置土地”是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认为为闲置土地。 　　对于已出让而被闲置的土地，目前国土部门清理手段依然有限。闲置土地清理看似简单，实则涉及闲置情况的认定、处罚手段等一系列问题。这也是一直以来，闲置土地难以得到有效控制的主要症结。由于修订前的《办法》对“动工开发”无明确标准，在很多地方，开发商往往挖个大坑，就代表着地块已经开工；通过建个围挡，就表示超过1/３的面??已经动工建设了。修订后的《办法》闲置土地定义涉及的“动工开发”、“已投资额、总投资额”进行了解释，强调实际动工，并对动工进度有一定要求，因而国土部门必须注重现场调查，减少开发商蒙混过关的情形。 　　2. 土地闲置的原因及危害 　　2.1 土地闲置的原因 　　据深圳市光明新区国土部门数据显示，2008—2010年该区出让土地56宗，涉嫌土地闲置17宗，占了该时期土地出让的30%。造成土地闲置的原因是多方面的，有客观因素也有主观因素。对市场规则制订者和维护者的政府及管理部门而言，市场机制的缺位、法律体系的缺陷、管理理念的陈旧以及技术手段的落后是问题的根本[2]。这使得土地投机行为成为了可能，开发商通过各种形式的囤地、炒地来牟取暴利。但从整体上看，由于政府行为造成闲置的土地比例大、协商查处难度大，再加上较早出让的“毛地”拆迁难，以闲置土地为主的房地产违法违规用地查处结案率比较低，从而使得政府成为了土地闲置的更主要因素。国土部土地利用司司长廖永林在答记者问中明确指出：目前土地闲置大体分两类，企业自身原因造成的占46%，另外占54%的闲置土地主要是政府原因造成的[3]。 　　针对因政府原因造成土地闲置情况较多，修订后的《办法》强化政府原因导致土地闲置责任。《办法》强调政府与土地使用权人在民事合同关系中的平等地位，规定对因政府原因造成闲置土地，政府或者政府有关部门承担违约责任，明确了国土资源主管部门在闲置土地日常监管和调查处置中的法律责任，强化行政和刑事责任约束。 　　2.2 土地闲置的危害 　　土地闲置的本质是浪费了宝贵的土地资源，加剧了人地矛盾，同时占用了大量的建设用地指标。于是，一些城市出现了奇怪的现象：一边是“老地王”撂荒多年，不见动工；另一边却是地价飙涨，“新地王”接连诞生。如北京、广州等一线城市，房价高得惊人，海南、江苏等不少城市，房价也都是奇高。统计数据表明，这些房价奇高地区，也是土地闲置的“重灾区”。这也说明高房价与闲置土地有着必然的联系[4]。相当数量的土地被故意囤积或倒卖，开发企业通过炒作房价、地价赚取暴利，导致开发的房地产价格上升；另外，土地闲置使得大量的房地产无法及时开发，造成已开发的房地产房源供应趋紧，已开发的企业趁势抬高价格。市场供过于求的假象，与大部分人买不起房的现实增加了社会不安定因素，激化了社会矛盾。 　　3. 闲置土地的处置和预防对策 　　3.1 闲置土地的处置措施 　　对现有的闲置土地要摸清底数，运用档案信息资源与实地调查相结合的办法，形成图、表、报告等资料，逐一清查，对闲置土地的成因进行认定。 　　认定为政府原因导致土地闲置的，根据修订后的《办法》应采取协商方式处置。在依法依