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地方政府社会管理职能失位与归位 　　摘要：从纵向政府间委托代理关系的角度来看，我国地方政府社会管理职能失住具体表现为作为委托人的决策不力、授权不当，和作为代理人的主体定位不清、管理方式经验化、政策执行异化、权力异化。根据委托代理理论，这些失位的生成机理可归因为信息不对称、利益不对称、监督机制不完善、条块矛盾四大要素。从生成机理追本溯源，继而得出纠正地方政府社会管理职能失位的归位之道，即明晰地方政府代理职权，完善代理的监督激励机制。 　　关键词：社会管理；职能失住；纵向政府问关系；委托代理 　　一、理论依据：纵向政府间的委托一代理关系 　　纵向政府间，上级政府或部门组织是委托人，下级政府或部门组织是代理人，委托人通过赋予代理人一定的职能和权力等经济、政治资源来实现对地方政府具体事务的管理和控制。具体如下图所示： 　　纵向政府间的委托—代理关系有以下三个特点： 　　第一，一般的委托代理关系的存在依赖三个条件：信息不对称：契约关系；利益关系。上下级政府之间存在着严重的信息不对称，对于地方事务.上级政府处于信量劣势一方。政府之间存在权力和利益的分配，由此彼此之间便形成了一种契约关系。传统政体中，央地关系是命令和服从的关系，但是随着分税制的改革以及地方政府权力意识的觉醒，地方政府讨价还价能力的增强，两者在某种程度上变成了互相博弈的利益主体，便具有了现实意义上的利益关系。 　　第二，在多层级委托—代理关系中，委托一代理关系不是确定和惟一的，在一般的科层组织中每一位个体(除了在最末水平上的之外)一般既是委托人又是代理人。从图1可以看出，下级政府或部门作为具体社会公共事务的执行部门，既是政府的委托机构，又是人民的代理机构，既要遵从上级指示又要满足民众需求，在上级与民众的博弈过程当中，某些职能部门会偏离其原有职能，而不能很好的为人民服务。 　　第三，委托—代理单向治理的效果取决于监督权的完善程度。赋予委托人单方面的监督权这种情况仅仅发生在以前的等级社会中，而在自由平等的现代社会中这种单方面要求是不现实的。???方政府代理中央执行权力，进行社会管理，生产和提供公共产品和服务，除了接受赋予其权力的上级政府机关的监督，还有接受初始委托人——公民以及同级政府甚至下级机关的全面监督。 　　二、地方政府社会管理职能失位的表现形式 　　基于纵向政府间委托—代理关系，当前地方政府的社会管理职能的失位主要表现在以下几个方面： 　　1.委托人角色失位 　　(1)决策不力。由于大量具体信息被地方政府所占有，上级政府在决策时，无法准确判断各种备选方案的实际结果，因此可能会选择效果不理想但是能给局部地方政府或部门带来额外“收益”的政策，这种委托一代理关系中的逆向选择最终会导致中央政府的利益以及国家的发展受到损害。 　　(2)授权不当。即上级政府应该委托下级政府的事项没有授权给下级，导致下级政府有责而无权，在社会管理出现问题时，要么以无某项管理权限为借口来推脱责长.要么为履行职能越权行事.为求得片面局部的发展，有法不。有章不循、特事特办。或者上级政府将越来越多的社会管理职责下放给下级政府，而相应的公共资源的支出则没有进行必要的调整，下级政府在社会管理中往往陷入捉襟见肘的境地。 　　2.代理人角色失位 　　(1)主体定位不清。“经济建设型政府”的职能定位，在特定情况下固然有一定的历史合理性，但在统筹经济社会协调发展，各项社会事业的全面进步方面，仍有许多薄弱之处。一些地方片面追求经济增长速度和GDP指标，不惜以浪费资源、破坏环境为代价来发展经济，社会管理职能没有得到完全清晰的界定，在社会管理方面的权责分工以及资源配置等问题也没有相对稳定的制度性安排。 　　(2)管理方式经验化。虽然近年来，地方政府的法治意识有所增强，地方政府行为的主观随意性有所约束，但由于地方政府的行为动力机制和责任约束机制主要还建立在传统的自上而下的行政压力机制之上，缺乏平等合作精神，在履行社会管理职能的过程中，依然习惯于运用人治社会延续的行政强制和经济处罚手段管理社会公共事务。随着社会的发展，政府应尽量通过法治化和规范化的手段进行社会管理。 　　(3)政策执行异化。为实现委托人设定的政策目标，代理人应当按照委托人的利益选择行动。事实上，由于委托人与代理人之间存在着信息的不对称，委托人只能掌握代理人行为的不完全信息。在这种信息不对称的状态下，代理人出于自身的利益需求，有可能利用自身拥有的私人信息使双方的博弈过程偏离委托人的愿望。地方代理人偏离或变通中央政府制定的政策，甚至在政策执行过程中“暗箱操作”和以权谋私，造成政策执行不当，最终影响公民委托人的利益。 　　(4)权力异化。“在现代的寻租理论中，一切利用行政权利大发横财的活动都可以成为寻租活动。”在上下级委托代理关系中，为获得相应的权力资源或寻租机会，