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破解土地财政是转变经济发展方式关键 　　2011年是“十二五”开局之年，加快转变经济发展方式已经成为主线。产业的更迭升级、城镇化与新农村建设的协同发展共同牵动着经济结构的战略性调整，而土地则是这一进程最重要的载体。要转变发展方式，必须改革支撑传统增长模式的制度。地方政府对土地财政依赖程度的加深开始越来越明显地制约我国经济发展方式的转变，当前土地财政困局已经成为转变经济发展方式必须理顺的重大体制结点。 　　一、我国土地财政的形成与发展机制 　　（一）地方土地财政的主要形成脉络 　　我国从1979年开始了国有土地有偿使用进程①，国家对国有土地的所有权有了经济上的体现。从1982年起，各地逐步开展了用地收费的做法。1987年，深圳公开拍卖了一个地块50年的使用权，这是对土地拍卖的首次试水。1988年宪法修正案通过了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款，使市场配置土地资源有了充分的法律保障。到20世纪90年代，土地配置格局主要呈现行政划拨与有偿出让并存双轨制，协议出让的方式长期占据主导地位。2001年的国务院15号文②，则确定了市场在配置经营性用地中的基础地位。2002年，国土部要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。2004、2006和2009年，国家建立和完善了工业用地招标、拍卖、挂牌出让的制度③。 　　我国土地从无偿使用到有偿使用的制度转变是尊重社会主义市场经济规律的重大体现。近20年，土地有偿使用的比例逐年大幅提高，全国土地出让总价款累计5.2万亿元。2009年我国土地出让总价款为1.59万亿元，同比增加63.4%。2010年则达到了2.7万亿元，同比增幅高达70.4%。一方面，源于土地的财政收入为我国城镇化进程和产业发展提供了重要的资金来源；另一方面，制度的不完善也催生出了畸形的“土地依赖型财政”和众多深层社会问题，这直接阻碍了我国经济发展方式的转型和“十二五”规划蓝图的实现。 　　（二）推高土地财政依赖程度的制度运行机制 　　1、土地成为地方税收和非税收入的基点 　　土地已成为与地方各项收入关联度最高的资源要素，主要表现在四个方面：一是地方政府直接获得土地出让收入。据统计，目前我国县市中，土地出让金占预算外财政收入的比重已超过了50%，有的地区甚至占到了80%以上。二是以土地为载体的城市大拆大建与过度扩张带动重点税收。因为按照分税制设计，地方的主体税种主要是城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、车船税、耕地占用税、契税、土地增值税等零星、分散的小税种。其中，由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收，全部归地方所有。而目前地方政府重点征收的主要就是房产税和建筑税，有些地方所占比例已经达到地方税收收入的30―40%。三是以低地价换取产业引进和发展，带动地方税收和非税收入增加。特别是利用建设用地招拍挂弥补土地一级开发的资金不足，同时扩大土地租金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、菜地建设基金等的收费规模。四是以土地为抵押作为融资工具获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和城市建设。土地融资为城市扩张起到了杠杆和放大作用。总体上看，发达地区政府财政的基本格局是：预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入；城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展。 　　2、政府对一级土地市场的垄断与土地变性的高额利差 　　首先，政府是唯一具有完整土地处置权的主体。按照《土地管理法》的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。在土地用途转变过程中，政府是唯一的仲裁者，而对于“公共利益”由谁解释、如何解释却没有明确规定。这本质上赋予了地方政府对一级土地市场的垄断权利。其次，土地价值评估体系的“双轨制”形成高额利差。一方面，政府对农民按照农作物的产量标准进行补偿，无论是土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费都以农作物形式计价。另一方面，地方政府又可以通过土地交易中心独家出让给用地者，则完全按照土地本身的市场价值计价。本质上讲，这是在以附着在土地上的农作物来替代土地本身进行所谓的“土地价值”转换，这之间自然会形成巨大的价值鸿沟。这种巨额价差也造就了地方政府征地最原始最强烈的冲动。 　　3、地方政府征地行为的低成本与农地转换保护制度的缺失 　　地方政府征地行为的低成本表现在两个方面：一是征收农民集体土地的货币低成本，二是征地行为的制度低成本。制度低成本的核心在于三点：第一，我国地方城乡建设规划法律地位不高，权威性不够，修编改变的随意性大；对于规划违规缺乏问责定罪的法律依据。第二，缺乏政府与土地所有者的谈判机制，当地方政府通过规划将农地纳入