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失地农民利益保障问题现实分析和政策思考 　　内容提要：本文在分析我国在解决有关失地农民利益保障问题现实做法的基础上,指出目前仍然存在的问题,从政府、集体组织和农户三个层面探讨了各自的利益得失,并提出了相应的观点和政策建议。 　　关键词：失地农民 ；利益保障 　　中图分类号：F321?1文献标识码：A文章编号：1003-4161(2006)04-0048-04 　　在中国快速推进工业化城市化的过程中，失地农民大规模的增长正在构成一个直接产生复杂的社会和经济影响的严峻挑战。有关资料表明，我国失地农民的总量已超过4 000万,预计到2020年,还会新增4 000万人，失地农民的总量到时将超过8000万人［1］。从总体上看，能否有效保障数量不断增加的失地农民的合法权益，在很大程度上将对中国未来国民经济的协调发展，特别是工业化和城市化的平稳推进产生重大影响。应当明确的是，要实现有效构建失地农民利益保障机制的政策目标，其基本前提是必须对中国失地农民问题的实质有准确的把握，特别是对不同层次的利益相关者的行为方式及主要影响进行更深入的分析，在此基础上，合理选择更具针对性和操作性的政策措施。 　　 　　1.对我国失地农民问题的总体评价和不同层面利益分析 　　 　　失地农民是指在城市化和工业化进程中因非农建设需要征用农民集体土地从而失去土地使用权的那部分农民。失地农民的产生, 从一定意义上说, 是城市化进程中的正常现象。农民失地并不可怕, 但人们担忧的是农民失地的同时又失业, 那么这部分农民将可能转化为城市贫民。城市化的一个重要标志是农民数量的减少, 如果一方面农民数目减少, 另一方面部分改变了户籍性质的失地农民又成为了新的城市贫民, 其结果必然造成关系着我国经济发展和社会稳定的失地农民和城市贫民两大难题互为掣肘的不利局面。 　　中国工业化和城市化在相当一段时期内都将处于加速发展的过程中，与之同时，土地占用数量不断增加也会具有不可逆转的基本特征。因此，一方面，在经济社会发展中，中国必须有效探索新的土地利用模式，提高土地配置效率，最大限度突破土地资源供给对经济发展过程的制约作用；另一方面，进??步深化土地征用制度改革，加快发展失地农民就业培训制度和社会保障体系，同样是中国在目前和未来发展中都必须正确应对的严峻挑战。 　　从总体上评价，我国在解决失地农民拆迁安置、货币补偿、就业培训和社会保险等重要方面都进行了卓有成效的探索和创新。具体而言，一些地区统一修建失地农民集中安置居住区，根据地理区位和经济发展水平统一确定不同类型区征地补偿标准，按不同年龄分类确定失地农民参加社会保障的条件等，都是立足当地实际所进行的重要政策创新和突破。在具体实施过程取得的实际成效也很显著和令人鼓舞［2］。 　　进一步从政府、村级组织和农户三个层面分析，我国在解决失地农民问题取得明显成效的同时，也存在一些需要引起重视的不足和缺陷。 　　从政府层面看，存在的突出问题表现在以下方面：一是一些统拆统建失地农民集中居住区在区域空间上相对独立。失地农民无法将居住与创业结合，政府补贴的商业门面事实上成为摆设，无法实际发挥为失地农民增加收入的功能。此外，统一修建的较高成本的住房，实际上超过了部分经济条件相对较差的失地农民的现实需求，其被迫将较多征地补偿款用于住房开支后，进行新的就业投资的能力必然受到很大削弱。二是统一分类确定征地补偿标准虽然有利于提高土地征用过程的效率，在不同区域内体现征地补偿政策的基本公平。能够有效避免征地单位与各个村社或农户在征地中的各种纠纷和冲突。但普遍的问题是处于两类补偿标准的邻近区域由于反差较大，导致补偿标准低的区域的农户普遍不满。三是现有的就业培训在很大程度上依然是主要依靠行政手段推动的。虽然花钱较多，但是效率不高、成效有限。由于针对性不强，政府组织的各种就业培训大都与失地农民的实际需求存在错位和偏差，难以实现预期的目标。四是由于失地农民参保率不高，覆盖面仍比较有限，现有的失地农民社会保障体系的正常运行仍然主要依赖政府财政资金支撑，后续资金严重不足在很大程度上将成为制约失地农民社会保障体系正常发展的重要隐患。 　　从村级组织看，尽管由于普遍征地规模大、涉及面广、失地农民数量增加快，大部分地区与征地关联性强的村级组织大都加快了服务职能转换的步伐，从过去主要提供生产发展服务转为主要为失地农民力所能及地提供就业和社会保障方面的服务。此外，部分地区通过发展土地股份合作制创新农村集体建设用地的使用方式，虽然刚刚起步却已取得了值得充分肯定的实际成效。但从总体上看，村级组织在征地过程中基本上只能在政府、用地单位和农户之间起一般性的上传下达的沟通作用，缺乏保护失地农民合法权益的基本能力。还有一些地区以社为单位平均分配征地补偿款和青苗补偿款的办法，尽管基