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农村合作金融存量改革与增量发展制度经济学分析 　　[摘要]2006年底农村资金互助社合法化文件的出台和2007年8月农村信用社第一阶段深化改革试点工作的基本完成，标志着农村合作金融改革正处于历史性突破的前夜。为更好推进农村合作金融发展，本文在对农村合作金融存量与增量发展中存在的主要矛盾进行制度分析的基础上，发现农村合作金融发展陷入“存量改革难”与“增量发展受阻”的双重困境，其深层原因是政府在农村合作金融改革发展中存在严重的路径依赖。 　　[关键词]农村合作金融；存量改革；增量发展；增量渐进改革 　　[中图分类号]F830．6　[文献标识码]A　[文章编号]1008-2670(2007)05-0003-06 　　 　　一、引言：农村合作金融改革正处在历史性突破的前夜 　　 　　自1996年农村金融体制改革以来，随着商业银行的陆续撤出，合作金融在农村金融体系中的地位更加突出。中央高度重视农信社改革，并将其作为整个农村金融改革的核心。从1996年的“行社脱钩”，到2003年8省(市)和2004年2l省(区、市)深化改革试点，直至2007年8月海南农信社省联社成立，标志着农信社新管理体制框架已全面建立和第一阶段改革试点基本完成，农信社管理体制改革迎来新起点。 　　然而，在中国合作金融从来就没有真正地存在过；中国不存在合作制生存的条件，在当前制度背景下，现有农信社体制确实不具备向真正合作制过渡的可能性(谢平，2001)。农信社改革的目标已变得越来越清晰，即要将农信社改造成既能商业可持续，又能有效支农的农村金融组织，而前者是后者的前提；信用社私有化应该是未来可能的改革选项之一(谢平，2006)。 　　谢平的看法基本代表了学术界的主流观点，即中国现有农信社已经严重变异且积重难返。官方对存量改革的态度也在不断变化：一开始强调存量改革的“恢复合作制性质”和“支农”双重目标；后来转向合作制、股份制、股份合作制等多种改革途径，但以“合作制”为主，仍强调支农；最近强调在商业可持续前提下“支农”的务实态度，对“合作制”已不再关注，并于2006年底允许组建“农村资金互助社”这种草根性质的合作金融组织。中国农村合作金融改革正处??取得重大历史性突破的前夜。至此，有必要对农村合作金融做出实践考察与制度分析以及前瞻性理论探讨，以利于中国农村合作金融事业既快又好地发展。本文试图超越现有存量视角，而以整个农村合作金融发展为着眼点，对农村合作金融未来发展的若干理论问题进行深度研究，并提出了发展农村合作金融的政策建议。 　　 　　二、农村合作金融存量改革的制度分析 　　 　　(一)存量改革简况 　　农信社长期存在着产权不清、行政干预、效率低下等问题。2003年6月《深化农村信用社改革试点方案》发布，中央对存量改革力度增大，政策扶持加强。同年8月，试点从8省(市)启动，次年迅速扩展到除琼、藏外的29个省(区、市)。 　　存量改革尽管取得一些成效，如实现了组织独立、抗风险能力增强、支农能力提高等，但成效的形式大于实质，仍然存在许多深层次问题有待突破。存量改革的问题主要有目标定位不够理性、缺乏突破性成效、“支农”作用日益空洞、信贷风险值得关注、上下改革动力冲突等(彭克强、陈池波，2007)。 　　 　　(二)存量改革难的制度分析 　　1．合作范围超越效率边界。据交易费用理论，合作的边界应被限定在合作组织内部交易的边际费用等于市场交易的边际费用或等于其它合作组织内部交易的边际费用的那个点上(R.H.Coase，1937)。若超越了此边界，则合作就缺乏效率。而我国农信社由于行政推动色彩浓厚加上管理体制的多次变迁，早已失去合作制性质，且其合作范围与规模明显偏大。其表现在：一是每家农信社覆盖的人口太多，社均覆盖人口约3.5万人，而中、东部地区社均覆盖人口数为7万左右；二是每家农信社服务的地域范围过大，社均覆盖面积约350平方公里。在当前农信社的服务效率和农村交通通讯条件下，农信社存在严重规模不经济。 　　2．实施机制缺位。作为制度的三要素之一，它是判断一种制度是否有效的最主要标志。离开了实施机制，任何制度尤其是正式制度就形同虚设。须知，“有法不依”比“无法可依”更坏。当然，这其中的原因是复杂的，有主体认识不足的问题，也有整个国家制度建设现状与水平的问题，还有中央政府已遭农信社严重倒逼的问题等(彭克强、陈池波，2007)。 　　3．利益集团初步形成。农信社已形成比较强大的利益集团，他们设法阻止对其不利的任何改革方案的实施。本次“花钱买机制”的改革只能是中央花钱而很难买来好的机制。 　　4．初级行动团体“搭便车”。“搭便车”指某些人或某些团体不付出任何成本而从他人获得收益并使他人经济活动的私人收益率低于其社会收益率的一种不劳而获或少劳多获的机